خروج ایران از شمول توصیه هفت FATF به چه معناست؟

اقتصاددان :  در ۱۸ دی ماه امسال خبری منتشر شد مبنی بر اینکه رئیس شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرائم پولشویی و تامین مالی تروریسم در نامه ای به گروه ویژه اقدام مالی (FATF) خواستار آن شده تا نام ایران از ذیل توصیه ۷ این گروه و سایر اسناد مرتبط این نهاد با قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد حذف شود. در این نوشتار قصد داریم این موضوع را بررسی کرده تا ببینیم این اتفاق به چه معناست.
موضوع مطرح شده از دو جنبه قابل بررسی است؛ یکی آنکه کدام توصیه های گروه ویژه اقدام مالی به مقوله اشاعه سلاح های کشتار جمعی و تامین مالی آن می پردازند و دوم اینکه نقطه برخورد این گروه با ایران در کجاست.
در خصوص موضوع اول بایستی ذکر شود که اصولاً موضوع اشاعه سلاح های کشتار جمعی و تامین مالی آن از سال ۲۰۱۲ به توصیه های گروه ویژه اضافه شد. این گروه در خصوص فهرست اسامی، اعمال نوع خاصی از تحریم و … دخالتی ندارد و این امور صرفاً در ید اختیارات سازمان ملل متحد است. از سوی دیگر قطعنامه های سازمان ملل حاوی انواع مختلفی از ممنوعیت هاست؛ از ممنوعیت سفر گرفته تا تحریم های مالی هدفمند، ممنوعیت های مالی فعالیت محور و غیره. لیکن توصیه های گروه ویژه، به خصوص توصیه ۷، صرفاً به موضوع تحریم های مالی هدفمند می پردازد. به موجب این تحریم ها، کشورها (به ویژه موسسات مالی و مشاغل و حرفه های غیر مالی تعیین شده) مکلفند بدون تاخیر وجوه و دیگر دارایی های اشخاص و نهادهای تعیین شده توسط شورای امنیت سازمان ملل متحد را ضبط نموده و اطمینان حاصل کنند هیچ وجه یا دارایی به طور مستقیم یا غیر مستقیم در اختیار این افراد (یا به نفع آنها) قرار نگیرد. اما موضوع اشاعه سلاح های کشتار جمعی در توصیه های گروه ویژه به اینجا ختم نشد. در اکتبر ۲۰۲۰، توصیه های ۱ و ۲ نیز که به ترتیب به “رویکرد ریسک محور” و همچنین “هماهنگی و همکاری ملی” می پردازند، به نحوی اصلاح شدند تا موضوع اشاعه و تامین مالی آنها را در بر گیرد. این روند ادامه داشت به نحوی که در ژوئن ۲۰۲۱، گروه ویژه توصیه ۱۵ خود در خصوص دارایی های مجازی را نیز اصلاح کرد تا ارزیابی ریسک تامین مالی اشاعه سلاح های کشتار جمعی و الزامات لازم برای کاهش ریسک های مربوط به دارایی های مجازی را لحاظ کرده باشد. علاوه بر این ۴ توصیه، در ارزیابی کارآمدی اجرای توصیه ها نیز موضوع اشاعه در حداقل ۲ بخش مورد ارزیابی قرار می گیرد.
اما سوال بعد اینکه نقطه برخورد ایران و گروه ویژه کجاست؟ تا پیش از این در دو نقطه، ایران در تقابل رو در رو با گروه ویژه قرار داشت. یکی از آنها، توصیه ۱۹ گروه ویژه اقدام مالی است که به موجب آن گروه ویژه از کشورها می خواهد علیه برخی کشورها “اقدامات مضاعف” و علیه برخی کشورهای دیگر علاوه بر اقدامات مضاعف، اقدامات تقابلی نیز انجام دهند. نام ایران از سال ۲۰۰۷ در فهرست کشورهایی که باید علیه آنها اقدامات مضاعف و از سال ۲۰۰۹ در فهرست کشورهایی که باید علیه آنها اقدامات تقابلی انجام شود قرار داشته است. البته همانطور که همگان مطلع هستند در ژوئن ۲۰۱۶ و متعاقب تعهد سیاسی ایران به اجرای برنامه اقدام پیشنهادی گروه ویژه، ایران موقتاً از فهرست تقابلی تعلیق و به فهرست اقدام مضاعف منتقل شد و در فوریه ۲۰۲۰ این تعلیق برداشته شد. ایران برای خروج از شمول توصیه ۱۹ اقدامات مختلفی انجام داده که از جمله می توان به پذیرش برنامه اقدام پیشنهادی و برداشتن گام هایی در آن راستا اشاره نمود که پرحاشیه ترین آنها موضوع الحاق ایران به دو کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم و مبارزه با جرائم سازمان یافته فراملی (پالرمو) بوده است.
اما همزمان ایران مشمول یک توصیه دیگرگروه ویژه – یعنی توصیه ۷- نیز بود که کمتر در رسانه ها به آن پرداخته شده است. اگرچه شمول این توصیه در ظاهر صرفاً شامل چند شخص حقیقی و حقوقی ایرانی می شد، اما در عمل حدود ۲۰۰ عضو شبکه جهانی گروه ویژه (که شامل کشورها و حوزه های قضایی مختلف می باشد) هنگامی که مورد ارزیابی در خصوص اجرای توصیه های این گروه قرار می گرفتند، در ذیل توصیه ۷ ناگزیر بودند که نام ایران را ذکر کنند.  به طور مثال در گزارش ارزیابی که در مارس ۲۰۱۹ در خصوص جزیره کیمن (جزیره ای که تا ژوئن ۲۰۱۷ جمعیتی برابر با ۶۳٫۱۱۵ نفر! داشته است) ۷ بار نام ایران ذیل موضوع اشاعه سلاح های کشتار جمعی ذکر شده بود. بدیهی است تکرار نام یک کشور در سند ارزیابی تمام کشورهای دنیا به این شکل و تحت این عنوان ریسک شهرت یک کشور را دچار مخاطره می کند. این امر منحصر به توصیه ۷ نیز نبود. ۱/۲

با توجه به اینکه موضوع اشاعه در توصیه ۱ نیز ذکر شده لذا کشورها باید در سند ملی ارزیابی ریسک های پولشویی، تامین مالی تررویسم و اشاعه سلاح های کشتار جمعی که سندی مجزا از سند ارزیابی است اقداماتی که برای شناسایی، ارزیابی و کاهش ریسک تامین مالی اشاعه سلاح های کشتار جمعی انجام داده بودند را نیز تشریح می کردند که این نیز بر ریسک شهرت کشور می افزود.
از سوی دیگر همانگونه که می دانیم قطعنامه ۲۲۳۱ که متعاقب برجام در سال ۲۰۱۵ تصویب شد، چهار قطعنامه ۱۷۳۷ (۲۰۰۶)، ۱۷۴۷ (۲۰۰۷)، ۱۸۰۳ (۲۰۰۸ و ۱۹۲۹ (۲۰۱۰) را پایان داد؛ اما کماکان الزامات محدود کننده ای را به همراه داشت. طبق مفاد این قطعنامه، این تدابیر تا هشت سال پس از روز تصویب  برجام یا تا زمان ابلاغ تائید خاص توسط آژانس بین المللی انرژی اتمی (هر کدام زودتر اتفاق بیفتد) قابل اعمال بود. با توجه به اینکه روز تصویب برجام ۱۸ اکتبر ۲۰۱۵ بود، این دوره هشت ساله در ۱۸ اکتبر ۲۰۲۳ به اتمام رسید و از ۱۹ اکتبر ۲۰۲۳ سازمان ملل متحد نام ۲۳ فرد حقیقی و ۶۱ فرد حقوقی مشمول اقدامات محدود کننده را از فهرست تلفیقی خود حذف کرد. در صورتی که فهرستی ذیل قطعنامه ۲۲۳۱ وجود خارجی نداشته باشد، منطقاً موضوع اعمال تحریم های مالی هدفمند علیه آن نیز بالتبع از حیز انتفاع ساقط می شود و اصولاً دیگر ایران مشمول توصیه ۷ گروه ویژه نمی باشد.
اگرچه این تغییر تغییری نیست که به صورت آنی زندگی روزمره و یا وضعیت اقتصادی کشور را دستخوش تغییر کند؛ اما نمی توان منکر این واقعیت شد که حذف نام کشور از چنین عنوان منفی، از گزارش ارزیابی بیش از دویست کشور و حوزه قضایی و از سند ارزیابی ریسک آنها می تواند در گذر زمان ریسک شهرت کشور را از مخاطره بیشتر حفظ کرده و حتی آن را بهبود ببخشد. پیش از این اگر ایران برنامه اقدام پیشنهادی گروه ویژه را اجرا می نمود و این امر مورد تائید گروه ویژه قرار می گرفت، کماکان ممکن بود ایران نتواند از منافع خروج از فهرست موسوم به فهرست سیاه گروه ویژه به صورت کامل بهره ببرد؛ زیرا کماکان در توصیه ۷ (و همچنین توصیه ۱) کشورها باید ثابت می کردند ملاحظات لازم را در خصوص ایران رعایت می کنند. نکته دیگر آنکه برای خروج از شمول توصیه ۱۹ کشور ممکن است نیاز به انجام یک سری اقدامات داشته باشد که از نظر کشور هزینه تلقی شود برای کسب یک منفعت؛ اما خروج از شمول توصیه ۷ مستلزم پرداخت هزینه یا اقدام جداگانه ای در شرایط فعلی نبوده است و دستاوردی است که با حداقل هزینه به دست آمده است.
امید است این گام مثبت شروع گام های مثبت دیگری باشد که شکوفایی اقتصادی را برای کشور به همراه داشته باشد و تاثیر آن در زندگی روزمره مردم بیش از پیش احساس شود.۲/۲

دلایل ورود و شرایط خروج از فهرست سیاه فتف کدامند؟

پس از اعلام خبر تائید گروه ویژه اقدام مالی در خصوص عدم شمولیت ایران ذیل توصیه ۷، برخی خبرگزاری ها به اشتباه این تیتر را انتخاب کردند که “ایران از فهرست سیاه گروه ویژه اقدام مالی خارج شد”.

در دو پستی که در خصوص توصیه ۷ در این کانال منتشر شد، به تفاوت توصیه ۷ (مربوط به اشاعه سلاح های کشتار جمعی و تامین مالی آن) و توصیه ۱۹ (مربوط به فهرست های عمومی گروه ویژه) اشاره شد؛ لیکن با توجه به سوء برداشت رخ داده در این خصوص، از فرصت استفاده می کنیم تا کمی دقیق تر به توصیه ۱۹ این گروه و سازِکار آن بپردازیم.

همانگونه که اشاره شد توصیه ۱۹ به فهرست های عمومی گروه ویژه می پردازد که طی این سالها نام آن تغییرات مختلفی داشته و در حال حاضر تحت عنوان “کشورهای با ریسک بالا” شناخته می شود. گروه ویژه اعلام داشته که در مورد تمام کشورهایی که از نظر آن گروه دارای نقایص استراتژیک هستند، کشورها باید اقدامات مضاعف انجام دهند (پارگراف اول توصیه ۱۹) و در موارد جدی تر کشورها باید اقدامات تقابلی نیز انجام دهند (پارگراف دوم توصیه ۱۹). فراخوان اقدام تقابلی می تواند از طرف گروه ویژه آغاز شود و یا یک کشور ممکن است خود به این نتیجه برسد که در مورد کشوری اقدام تقابلی انجام دهد. در هر دو حالت اقدامات انجام شده باید متناسب با ریسک کشور مذکور باشند.

گروه ویژه اقدام مالی به طور مرتب کشورهای که از نظر آن گروه می توانند برای نظام مالی بین المللی دارای ریسک باشند را رصد می کند. این وظیفه درون مجموعه گروه ویژه، بر عهده “کارگروه مرور همکاری های بین المللی” است. این کارگروه که خود دارای ۴ بخش: آفریقا/خاورمیانه، کشورهای آمریکایی، آسیا/اقیانوسیه و اروپا/اوراسیا است، در ۳ حالت زیر یک کشور را در فهرست تحت نظر خود
قرار می دهد:

۱) اگر کشوری در نهادهای منطقه ای گروه ویژه مشارکت نداشته باشد و یا کشور مد نظر اجازه ندهد نتیجه ارزیابی آن در زمان مقرر منتشر شود؛

۲) اگر کشوری یا یک نهاد منطقه ای گروه ویژه به دلیل ریسک خاصی که یک کشور ایجاد می کند آن را برای بررسی بیشتر معرفی کند؛

۳) اگر کشور مد نظر در ارزیابی انجام شده توسط گروه ویژه نتایج ضعیفی را کسب کرده باشد، به ویژه اگر:
* در بخش تطبیق فنی بیش از ۲۰ مورد عدم تطبیق یا تطبیق پایین داشته باشد؛
* در سه توصیه یا توصیه های بیشتری از توصیه های کلیدی (مربوط به جرم انگاری پولشویی (توصیه ۳)، جرم انگاری تامین مالی تروریسم (توصیه ۵)، رعایت تحریم های مالی هدفمند علیه تروریست ها (توصیه ۶)، اعمال دقت ویژه در مورد مشتریان (توصیه ۱۰)، نگهداری سوابق (توصیه ۱۱)، و گزارش عملیات مشکوک (توصیه ۲۰)) رتبه عدم تطبیق یا تطبیق پایین دریافت کرده باشد؛
* از مجموع ۱۱ معیار ارزیابی کارآمدی در ۹ معیار  یا بیشتر رتبه پایین یا متوسط دریافت کرده باشد (حتماً در ۲ مورد باید رتبه پایین دریافت کرده باشد)؛
* در ۶ مورد از ۱۱ مورد ارزیابی کارآمدی، رتبه پایین را دریافت کرده باشد.

در صورتی که کشوری مشمول شرایط فوق باشد، ابتدا در فهرست کشورهایی که باید در خصوص آنها اقدامات مضاعف انجام شود قرار خواهد گرفت و اگر کشور مذکور همکاری لازم را بعمل آورده و پیشرفت لازم را به نمایش بگذارد یا در غیر این صورت برنامه اقدام را دریافت و آن را اجرا کند، احتمالاً از این فهرست خارج خواهد شد. در خصوص کشورهای دسته سوم در صورتی که ظرف یک سال نسبت به حل مشکل اقدام نکرده و برنامه اقدام دریافت نکنند و یا در صورت دریافت برنامه اقدام در زمان مقرر آن را از نظر گروه ویژه اجرا ننماید، آنگاه در فهرست کشورهایی قرار خواهد گرفت که باید علیه آنها اقدامات تقابلی انجام شود؛ همان فهرستی که در رسانه ها به آن “فهرست سیاه” می گویند و در سایت گروه ویژه نیز به آن اشاره شده است.

در این فرایند یکی از مواردی که به اولویت بندی کشورها از نظر گروه ویژه کمک می کند حجم بخش مالی کشورهاست و کشورهایی که دارایی بخش مالی آنها ۵ میلیارد دلار یا بیشتر است در زمره کشورهایی محسوب می شوند که بخش مالی چشمگیر دارند و لذا حل و فصل موضوعات آنها باید در اولویت بیشتری قرار گیرد.

تمام کشورهایی که مشمول توصیه ۱۹ می شوند باید تعهد سطح بالای سیاسی بدهند که اصلاحات قانونی، مقرراتی و عملیاتی درخواست شده در برنامه اقدام را انجام دهند و همچنین برای خروج از فهرست سیاه، کشور باید تمام یا تقریبا تمام مواد برنامه اقدام را اجرا نموده و سپس مورد ارزیابی حضوری قرار بگیرد و در صورتی که پاسخ مثبت باشد فرایند خروج کشور در اجلاس آتی گروه ویژه دنبال خواهد شد.

همانطور که احتمالا متوجه شدید اما شرایطی که ایران طی این سالها با گروه ویژه داشته متفاوت از بخش زیادی از آن چیزی است که در بالا گفته شد. در نوشتارهای بعدی سابقه تعامل ایران با گروه ویژه را مرور خواهیم کرد.

مخاطب گرامی، ارسال نظر پیشنهاد و انتقاد نسبت به خبر فوق در بخش ثبت دیدگاه، موجب امتنان است.

ع