چالش های ساختاری مسکن در ایران

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل ۲۲، مسکن به عنوان یک حق به رسمیت شناخته شده است و در بند ۱۲ اصل سوم، بند نخست اصل ۴۳ و به طور بسیار آشکار و مستقل در اصل ۳۱ دولت موظف به تامین و پشتیبانی از مسکن با هدف رفع محرومیت از آن در کشور شده است. داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است. دولت موظف است با رعایت اولویت برای آن‌ها که نیازمندترند، به خصوص روستانشینان و کارگران، زمینه اجرایی این اصل را فراهم کند.

اقتصاددان: با عنایت به رسمیت شناخته شدن مسکن به عنوان یک حق برای هر ایرانی در قانون اساسی، در سلسله نوشتارهایی سعی بر آن است که جنبه های گوناگون این پدیده را به مثابه یک کالای اجتماعی منتج از فرآیندهای اقتصادی بررسی گردیده و راهکارهایی در ارتباط با بازتنظیم قواعد اقتصادی و اجتماعی تامین مسکن در مدل های سیاست گذاری اقتصادی این حوزه ارایه گردد.

سهم مسکن از هزینه های خانوار ایرانی در سال های اخیر به حدود ۳۶ درصد رسیده است و این درحالی است که این سهم در کلانشهر تهران به ۵۰ درصد رشد یافته است. از طرف دیگر سکونتگاه های ملکی در ایران در خلال دو دهه گذشته از ۷۶ درصد به زیر ۶۰درصد روند نزولی در پیش گرفته است که مبین این نکته است که ۳۷ تا ۴۰ درصد از مردم ایران اجاره نشین اند که تاثیر بسزایی در ساختار اقتصاد مسکن و سبد خانوار در سال های اخیر داشته است.

از طرف دیگر با کاهش نرخ رشد جمعیت و کاهش بعد خانوار در دو دهه اخیر از ۴٫۸۴ به ۳٫۳ که کوچک شدن خانوار ایرانی را در پی داشته است تقاضای مسکن را دستخوش تحولات جدی ساخته است. مروری بر داده های آماری ۲۰ سال گذشته نشان دهنده این است که با کاهش نرخ رشد جمعیت به ۱٫۴۳ درصد، تعداد خانوار ۳٫۴ درصد و تعداد واحدهای مسکونی ۳٫۸۸ درصد رشد سالانه پیدا کرده است.

از دیگر سوی تعداد واحدهای خالی در سال ۱۳۹۵ نسب به سال ۱۳۸۵ با رشد ۴۱۰ درصدی مواجه بوده است. بنابراین سوال کلیدی آن است که چرا با وجود رشد سالانه تعداد واحدهای مسکونی چرا تعداد واحدهای مسکونی خالی در خلال یک دهه و بیشتر چندین برابر شده و قیمت مسکن بصورت فزاینده ای در حال افزایش است؟

پاسخ سوال را باید در پدیده شکست بازار جستجو کرد. شکست بازار به معنی بروز شرایطی است که در آن مکانیزم بازار به درستی عمل نکرده و علیرغم وجود عرضه، تقاضا قادر به تامین نیاز نبوده یا به عبارتی عرضه متناسب با نیاز بازار نبوده است. پدیده شکست بازار در مسکن با توجه به اینکه اقتصاد مسکن بخشی از شاکله اقتصاد سیاسی است قابل تشریح می باشد. بصورت سنتی ارکان اقتصاد سیاسی به سه رکن اساسی:

۱- نهاد حاکمیت قانون و قانونگذاری ۲- نهاد عرضه خدمت و ۳- نهاد مصرف کننده/مشتری تقسیم بندی می شود. از منظر اقتصاد سیاسی تعادل قدرت میان این سه رکن اساسی بنیان پایداری در هر بازاری می باشد که مسکن نیز از این قاعده مستثنی نمی باشد. در حوزه قانون گذاری و حاکمیت قانون مسکن تمامی بازیگران دخیل از جمله قوای سه گانه، شهرداری ها به عنوان نهادهای عمومی محلی، تشکل های حرفه ای مانند سازمان نظام مهندسی و… هر کدام به نوبه خود در سال های اخیر ردپای خود را در حوزه اثرگذاری بر اقتصاد مسکن نمایان کرده اند که بررسی جزییات آن نیاز به تفصیل و شرح مجزایی دارد.

در ایران نهاد عرضه خدمت در حوزه مسکن به دو دسته دولتی و خصوصی تقسیم می شود. همواره تولید مسکن در کشاکش تولید دولتی یا واگذاری کامل به تولید خصوصی بوده است که هرکدام قواعد و حوزه اثر خود را دارد و بصورت موجز می توان گفت نهاد عرضه مسکن در اقتصاد سیاسی ایران با سردرگمی بی انتها مواجه است که بصورت اقتضایی گاهی دولتی ساز می شود و گاهی بصورت کامل اختیار بازار مسکن به بخش خصوصی و قواعد بازار آزاد سپرده می شود. نهاد مصرف کننده و مشتری نیز که مخاطب دو رکن ذکر شده می باشد بر اثر سردرگمی و عدم کارایی دو نهاد دیگر همواره با چالش های جدی مواجه بوده است و علیرغم تاکیدات اسناد بالادستی هیچ جایگاهی در سیاست گذاری بازار مسکن ایران ندارد.

با توجه به اثر مستقیم نهاد قانون بر نهادهای عرضه و مصرف کننده و تنظیم کننده روابط میان آنها، ریشه ها و بنیان های شکست بازار مسکن ایران از منظر نهاد قانون و حاکمیت قانون مورد مداقه و موشکافی قرار می گیرد.

بر این اساس سیاست گذاری عمومی حوزه مسکن در قالب سه دسته الف) قوانین و سیاست های عرضه، ساخت و تولید مسکن ب) قوانین و سیاست های مالیاتی و ج) قوانین و سیاست های نظام اطلاعات بازار مسکن

الف)  قوانین و سیاست های عرضه، ساخت و تولید مسکن
از قانون ۱۳۲۶ که بر اساس آن دولت موظف به ساخت ۴۰۰ واحد مسکونی در تهران بود تا طرح فعلی جهش تولید مسکن مجلس شورای اسلامی، همواره نهاد قانون در حوزه قانون گذاری و سیاست گذاری حوزه عرضه و تولید مسکن با فراز و فرودهای بسیاری مواجه بوده است. با شدت گرفتن روند شهرگرایی در دهه ۴۰ شمسی مسکن به عنوان یک مساله مبتنی بر توسعه در برنامه چهارم عمرانی قبل از انقلاب متبلور گردید.

برنامه چهارم عمرانی کشور در زمانی تدوین شد که شهرهای کشور به دلیل عواقب اصلاحات ارضی با موجی از مهاجرت مواجه شدند و مسکن به عنوان یک معضل اجتماعی مطرح و برای اولین بار یک سرفصل اصلی به مسکن اختصاص داده شد. در این برنامه، سیاست استمرار ساخت خانه‌های ارزان قیمت، افزایش سرمایه بانک رهنی جهت اعطای وام بخش خصوصی ایجاد ارتباط بین مسکن و شهرسازی در قالب طرح‌های ملی و نوسازی محلات و خانه‌های فرسوده مورد توجه واقع شد و برای ساخت ۲۷۵هزار واحد مسکونی جدید برنامه‌ریزی گردید.

مروری بر برنامه های عمرانی پیش از انقلاب و برنامه های توسعه کشور پس از انقلاب در زمینه عرضه و تولید مسکن همواره به خواست های آرمان گرایانه در سیاست ها و تغییر نقش دولت ها از سیاست گذاری به اجرای مستقیم عرضه مسکن تغییر ماهیت داده است. از سوی دیگر در طول تاریخ مورد اشاره، همراه ردپای دولت در قیمت گذاری بازارهای چهارگانه مسکن یعنی زمین و مسکن، مصالح، اجاره و بهره بانکی قابل مشاهده است.

به عنوان مثال طی تحولات قانون زمین شهری در دهه ۶۰ شمسی و سوء مدیریت ناشی از عدم شفافیت این قانون و نحوه قیمت گذاری زمین و عرضه مستقیم زمین به عنوان ماده خام توسعه مدیریت توسعه شهری را از برنامه خدمات عقب انداخته که تا امروز شاهد چالش های فراوان آن هستیم.

ب)قوانین و سیاست های مالیاتی
مالیات بر عایدی سرمایه یکی از مهمترین و پایه مالیاتی با سابقه طولانی در نظام های مالیاتی دنیا است. بطور مثال سابقه تصویب این قانون در ایالات متحده به ۱۰۷ سال پیش بر میگردد. در سال ۱۳۹۴ در قالب طرحی از سوی مجلس بندی به قانون مالیات های مستقیم الحاق گردید و در مجالس دهم و یازدهم نیز در حوزه املاک و مالیات بر خانه های خالی اقداماتی صورت گرفته و یا درحال اقدام است لیکن تا کنون اثر معناداری بر اقتصاد مسکن ایران نداشته است.

با مروری بر متن طرح ها و لوایح مرتبط با مالیات بر عایدی سرمایه بخصوص با تمرکز بر مسکن فقدان نظام های انگیزشی متناسب و دشواری جداسازی بخش تورمی از عایدات سرمایه از چالش های جدی این حوزه پیش روی دولت و مجلس می باشد.شایان ذکر است که در ایران بخش قابل توجهی از عایدات سرمایه ای تورم است.

ج) قوانین و سیاست های نظام اطلاعات بازار مسکن
یکی دیگر از حوزه های قانون گذاری و سیاست گذاری تاثیر گذار بر بازار مسکن ساماندهی نظام اطلاعاتی بازار مسکن می باشد. چرا که از یک طرف مطابق با اسناد بالادستی آمایش سرزمین و مدل های توزیع جمعیت (درصورت وجود در نظام توسعه ایران!) نحوه عرضه و تولید مسکن را بر اساس نیاز فضایی واقعی رصد و توزیع می نماید و از طرف دیگر با رصد پول های هوشمند در نظام مالیاتی کشور به بیرون راندن متقاضیان غیرمصرفی بازار مسکن و مستغلات منجر خواهد شد. نکته قابل توجه در قانون مالیات بر عایدی سرمایه طراحی سامانه های هوشمند مبتنی بر تعریف تمامی نیازهای متعارف مصرفی مردم در حوزه املاک و مستغلات است.

با این وصف مطابق با تبصره ۷ ماده ۱۶۹ مکرر قانون مالیات های مستقیم سامانه ملی املاک و اسکان به عنوان رکن اساسی نظام اطلاعاتی مسکن ایران به رسمیت شناخته شده که متولی آن وزارت راه و شهریازی است. فقدان سازوکار تشخیصی هوشمند و نظام مند بدلیل اختلافات جدی در حوزه حوزه اسناد رسمی و غیر رسمی ملکی مابین نهادهای ذیربط، فقدان نظام های انگیزشی مناسب جهت خوداظهاری مالکان خانه های خالی و… ازجمله مواردی است که این سامانه را با چالش های جدی مواجه کرده است به نحوی که پس از الزام خوداظهاری مالکان کمتر از ده درصد از مالکان خانه های خالی مشمول قانون در این سامانه به ارایه اطلاعات پرداخته اند.

در این نوشتار سعی گردید به یکی از چالش های اساسی بازار مسکن در ایران حول مولفه شکست بازار مسکن پرداخته شود. از علل شکل گیری پدیده شکست بازار در حوزه مسکن عدم تعادل قدرت میان نهادهای قانون، عرضه و مصرف کننده مسکن در ایران می باشد. نهاد قانون به عنوان شاکله کلیدی پایداری و تعادل در بازار مسکن ایران خود معلول عدم انسجام در حوزه سیاست گذاری منسجم در عرضه و تولید مسکن ، سیسات گذاری نظام های مالیاتی و نظام اطلاعاتی بازار مسکن می باشد.

/پ