راه سوم سالیوان برای اقتصاد جهان

حفاظت از امنیت اقتصادی به معنای توجه به مسیرهای رشد و نوآوری در عین مدیریت تهدیدات امنیتی پیش‌بینی‌شده و ایجاد فضای کافی برای مقابله با تهدیدات پیش‌بینی‌نشده است. در اصل نمی‌توان آن را به سیستم‌های موشکی یا مقررات بازار تقلیل داد و این شامل مبادلات و تصمیمات شلخته‌ای است که محدودیت‌های اقتصادی، تهدیدات را بدون تضعیف رشد خنثی می‌کند و اقداماتی که ممکن است به حل مشکلات مشترک جهانی مانند تغییرات آب و هوا کمک کند، بدون اینکه به امنیت و رفاه آمریکا آسیب اساسی وارد کند. امنیت و اقتصاد تا گذشته نزدیک دارای خطوط سیاست جداگانه‌ای بوده‌اند، به همین دلیل است که کاری که سالیوان، ریموندو و تای انجام می‌دهند، بسیار پیچیده شده است.

ایالات متحده هنوز به میراث جنگ سرد گره خورده است؛ زمانی که سیاستگذاران تمایل داشتند فکر کنند که امنیت بر اقتصاد غلبه کرده است و به میراث دوران جهانی شدن پس از آنکه در طی آن بیشتر تصور می‌کردند که اقتصاد بر امنیت غلبه کرده است. اما این دو دوره تاثیر نامتقارن بر زمان حال داشته‌اند: اگرچه واشنگتن بازوهای امنیتی خود را در طول جنگ سرد افزایش داد، اما مغز اقتصادی آن به‌طور فعال به‌دلیل افراط گیج‌کننده جهانی شدن کوچک شد؛ زمانی که همه بر این باور بودند که بازارها بهتر می‌دانند و دولت باید از تلاش برای هدایت اقتصاد خودداری کند. این پویایی این احتمال را بیشتر می‌کند که بازتاب‌های جنگ سرد می‌توانند دستور کار جدید امنیت اقتصادی را بربایند و کشور را به سمت مسیر پرخطر تشدید تنش میان قدرت‌های بزرگ سوق دهند.

برای رسیدگی به مشکلات جدید امنیت اقتصادی و اجتناب از مارپیچ نزولی که می‌تواند اقتصاد جهانی را تهدید کند، مقامات ایالات متحده باید یک وظیفه اصلی را در نظر بگیرند: «چیزی کمتر از دگرگونی دولت ایالات متحده وجود ندارد.» گذشته راهنمایی‌های نادرستی ارائه می‌دهد و وضعیت مخمصه فعلی نیاز به یک ارزیابی مجدد دقیق دارد. چندین متحد ایالات متحده، به‌ویژه ژاپن و اتحادیه اروپا، به نفع امنیت اقتصادی، کنترل بیشتری بر بازارها حفظ کرده‌اند. ایالات متحده می‌تواند از آنها بیاموزد. فقط یک دولت اصلاح‌شده با امنیت اقتصادی برای جهانی مناسب خواهد بود که هم به‌شدت وابسته به یکدیگر و هم مملو از خطرات امنیتی است.

دست مرئی

طی دو سال گذشته، دولت بایدن به‌طور مرتب به قوانین و نهادهای جنگ سرد روی آورده است تا امنیت اقتصادی کشور را تقویت کند. زمانی که بایدن در ماه اوت محدودیت‌هایی را برای سرمایه‌گذاری‌های ایالات متحده در چین اعلام کرد، از قانون اختیارات اضطراری دهه۱۹۷۰ استفاده کرد. هنگامی که او می‌خواست صنایع ایالات متحده مواد معدنی حیاتی را برای گذار به اقتصاد پسا‌کربن در سال۲۰۲۲ تولید کنند، از قانون تولید دفاعی۱۹۵۰ استفاده کرد. اقدامات جدید واشنگتن برای ممانعت از دسترسی پکن به نیمه‌هادی‌های مورد نیاز برای هوش مصنوعی نظامی با اصلاح مقررات کنترل صادرات توسط دولت ترامپ تقویت و توجیه شد.

اما خود سیستم کنترل صادرات، دست‌کم به قانون کنترل صادرات۱۹۴۹ بازمی‌گردد. همه این ابزارها در زمان‌های ساده‌تری ساخته شدند؛ زمانی که دولت ایالات متحده قدرتمندتر بود و زمانی که بازارها را تابع نیازهای امنیت ملی می‌کرد. در طول جنگ سرد، دولت به‌طور مستقیم در بخش‌های بزرگی از اقتصاد مداخله کرد و تقریبا تمام تجارت با اتحاد جماهیر شوروی را برای دوره‌های طولانی قطع کرد. این کشور خود را درگیر نبردی اساسی با دشمن که متعهد به روشی عجیب برای سازمان‌دهی اقتصاد و جامعه می‌دانست. بنابراین ابزارهای سیاستی را به‌گونه‌ای توسعه داد تا اطمینان حاصل شود که اقتصادش از قدرت نظامی پشتیبانی می‌کند و وابستگی متقابل با دشمن خود را به حداقل ممکن می‌رساند.

امنیت و اقتصاد دیگر نمی‌توانند خط‌مشی جداگانه‌ای داشته باشند

قانون تولید دفاعی در اصل یکی از عناصر یک بوروکراسی نظامی گسترده بود که با تخصیص منابع، کنترل دستمزدها، قیمت‌ها و حتی اصولا تصرف اموال خصوصی، برنامه‌ریزی می‌شد و پیش می‌رفت. کنترل صادرات‌محور اصل اقتصادی جنگ سرد بود. جورج کنان، دیپلمات و متفکر سیاست خارجی ایالات متحده، در مقاله معروف خود در سال۱۹۴۷ که با نام مستعار «ایکس» نوشته شده، هشدار داده بود که اتحاد جماهیر شوروی تجارت را یک سلاح اقتصادی می‌داند. همان‌طور که محقق بروس جنتلسون مستند کرده است، سیاستگذاران ایالات متحده با استفاده از کنترل‌های صادراتی برای به حداقل رساندن روابط اقتصادی بین ایالات متحده و اتحاد جماهیر شوروی برای چندین دهه، گوش فرا دادند.

رژیم کنترل صادرات با استانداردهای امروزی به‌طرز غیرقابل تصوری سختگیرانه بود و بر روابط اقتصادی ایالات متحده با متحدانش نیز تاثیر گذاشت. مورخان ماریو دانیلز و جان کریج دریافته‌اند که در اواسط دهه۱۹۸۰، ۴۰درصد از صادرات ایالات متحده نیاز به تایید دولت داشت و ۹۰درصد مجوزها برای تجارت با دیگر «کشورهای آزاد» اعطا می‌شد. برنامه‌ریزی تولید دفاعی و کنترل صادرات  در دوره جنگ سرد دامنه وسیعی داشت؛ اما هدف آنها ساده بود: «حمایت از تولید نظامی ایالات متحده و خفه کردن اقتصاد شوروی.» ایالات متحده به‌طور معمول نگران بود که متحدانش ممکن است از نظر اقتصادی به دشمن خود وابسته شوند و هر کاری که می‌توانست برای جلوگیری از شکل‌گیری چنین روابطی انجام داد. زمانی که کشورهای اروپایی و اتحاد جماهیر شوروی یک خط لوله گاز مشترک را در دهه ۱۹۸۰ ساختند، دولت ریگان با تحریم‌ها مقابله کرد و حتی اروپایی‌ها را به لغو ضمانت امنیتی ایالات متحده تهدید کرد.

سلطنت بازار

با پایان یافتن جنگ سرد، واشنگتن در دوران ریاست‌جمهوری جیمی کارتر و رونالد ریگان، از مداخله‌گرایی اقتصادی دور شده بود. فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی مانند یک پیروزی پیش‌بینی‌نشده برای بازار آزاد بر طرح دولت به نظر می‌رسید. «اجماع واشنگتن» اولیه توصیه کرد که دولت از دخالت مستقیم در اقتصاد عقب‌نشینی و از حرکت آزاد سرمایه استقبال کند. نهادهای چندجانبه، مانند صندوق بین‌المللی پول، در ازای دریافت کمک، خواستار تغییرات اساسی اقتصادی شدند. رقابت قدرت‌های بزرگ یادگار دوران باستان به نظر می‌رسید و گسترش وابستگی متقابل سرچشمه دنیایی بهتر در آینده است. نتیجه این بود که ایالات متحده به سادگی در برابر جهانی‌شدن ایستادگی نکرد. به‌شدت آن را تشویق و شرط‌بندی کرد که بازارها نه تنها رونق را افزایش می‌دهند، بلکه امنیت را نیز تقویت می‌کنند.

یک اقتصاد جهانی پیچیده و وابسته به هم به این معنی است که جنگ – با تمام اختلالات اقتصادی آن – به‌طور فزاینده‌ای غیرقابل تصور خواهد بود و دیکتاتوری‌های جنگ طلب ممکن است با آزادتر شدن اقتصادشان لیبرال‌تر و صلح‌طلب‌تر شوند. این قمار محدودیت‌های شدیدی داشت. به هر حال، ایالات متحده هرگز هدف خود برای برتری نظامی را رها نکرد. اما این باور که وابستگی متقابل احتمال درگیری را کاهش می‌دهد، به مقامات آمریکایی اجازه داد که در ابتدا نسبت به افزایش گسترده تجارت جهانی، جریان‌های مالی و پیچیدگی زنجیره‌های تامین، خوش‌بین باشند. به نظر آنها، گسترش و تعمیق روابط تجاری جهان را امن‌تر می‌کند، نه خطرناک‌تر. سیاستگذاران در غرب به‌طور کلی تصور می‌کردند که فعالیت‌های اقتصادی به بهترین وجه توسط شرکت‌های خصوصی اداره می‌شود.

واشنگتن زیرساخت‌های حیاتی را آزاد کرد و دولت با بی‌تفاوتی به این موضوع نگاه می‌کرد که سازندگان مخابراتی ایالات متحده، مانند لوسنت، توسط شرکت‌های خارجی خریداری‌شده یا زیر پا گذاشته شدند. وزارت بازرگانی جنبه‌های کلیدی مقررات اینترنت را به یک شرکت اینترنتی داد. دولت‌ها در سراسر جهان به‌طور فزاینده‌ای ماموریت‌های اصلی امنیت ملی، مانند ماموریت‌های مربوط به پروازهای فضایی و فناوری ماهواره‌ای را به شرکت‌های خصوصی واگذار می‌کنند؛ با این باور که کسب‌وکارها می‌توانند این کار را ارزان‌تر و بهتر از دولت انجام دهند. آنها کاملا در اشتباه نبودند. بازارها می‌توانند برخی کارها را بهتر از دولت‌ها انجام دهند. اما همان‌طور که آدام اسمیت، بنیان‌گذار اقتصاد مدرن، در ثروت ملل مشاهده کرد، این «اولین وظیفه حاکمیت» بود که از «جامعه در برابر خشونت و تهاجم سایر جوامع مستقل» محافظت کند.

چنین مسوولیت‌هایی را نمی‌توان صرفا به بازار واگذار کرد. کسب‌وکارها می‌خواهند سود را به حداکثر برسانند، نه اینکه کالاهای عمومی با تعریف بی قید و شرط را برای شهروندان یک کشور خاص فراهم کنند. در چند سال گذشته، عواقب این تصمیمات برای همه روشن بوده است. همه‌گیری کووید-۱۹ نشان داد که چگونه بسیاری از کسب‌وکارها نتوانسته‌اند انعطاف‌پذیر شوند و موج‌های شوکی را در زنجیره‌های تامین جهانی ارسال کرد. روسیه از دهه‌ها خواب‌آلودگی در اروپا برای بهره‌برداری از اتکای همسایگانش به گاز روسیه برای حمله به اوکراین استفاده کرد. اما روسیه همچنین متوجه شد که این کشور نیز آسیب‌پذیر است: در عرض چند روز، ایالات متحده و کشورهای اروپایی دسترسی به ذخایر بانک مرکزی روسیه در خارج از کشور را قطع کردند. بازارها می‌توانند انعطاف‌پذیری زیادی ارائه دهند و در طول زمان خود را با شوک‌ها وفق دهند، اما آنها دیگر جایگزینی کلی برای ژئوپلیتیک ارائه نمی‌کنند، همان‌طور که در پی جنگ سرد نیز این‌گونه بود. در واقع، استراتژی قدرت‌های بزرگ و بازارها کاملا در هم تنیده شده‌اند.

ایالات متحده و چین در یک حلقه بازخورد از اقدام، اقدام متقابل و سوء‌ظن خصمانه گرفتار شده‌اند؛ اما بازارهای آنها به‌شدت در همدیگر تنیده‌اند و رقابت قدرت‌های بزرگ و وابستگی متقابل در حال ترکیب شدن برای ایجاد مشکلات جدید است. شرکت‌هایی مانند غول مخابراتی چینی هوآوی می‌توانند یک زیرساخت مخابراتی جهانی با ویژگی‌های چینی ایجاد کنند. ایالات متحده و اروپا می‌توانند با ذخایر بانک مرکزی چین همان کاری را انجام دهند که با ذخایر روسیه کردند. اگر چین تایوان را تحریم کند یا به آن حمله کند و فعالیت شرکت تولید نیمه ‌هادی تایوان، بزرگ‌ترین تولیدکننده نیمه هادی‌ها در جهان را مختل کند، نتایج بر کل اقتصاد جهان تاثیر می‌گذارد. شبکه‌های اطلاعاتی، جریان‌های مالی و زنجیره‌های تامین رشد اقتصادی را انفجاری تقویت کردند؛ اما آسیب‌پذیری‌های ژئوپلیتیک جدیدی نیز ایجاد کردند.

ایالات متحده اکنون مجبور است امنیت اقتصادی خود را در جهانی به‌شدت وابسته و رقابتی مدیریت کند؛ جایی که کشورها ناگزیر وسوسه می‌شوند تا از نقاط ضعف دیگران سوء‌استفاده کنند. حتی زمانی که اقتصاد جهانی بسیار پیچیده‌تر و خطرناک‌تر شد، ظرفیت ایالات متحده برای درک و مدیریت آن کاهش یافت. نسخه جنگ سرد دولت ایالات متحده به‌دنبال محدود کردن مبادلات اقتصادی با دشمنان بود و سپس نسخه متمرکز بر جهانی شدن به دنبال ترویج آن بود. اکنون، سیاستگذاران باید با وابستگی متقابل دست و پنجه نرم کنند، وظیفه‌ای بسیار پیچیده‌تر از کاری که مقامات ایالات متحده در گذشته با آن مواجه بودند. در پی جنگ سرد، لجستیک تولید در حوزه صنعت خصوصی بود نه دولتی. امروزه، واشنگتن به‌طور رسمی هنوز درک کمی از زنجیره‌های تامین جهانی دارد، حتی اگر آنها برای امنیت اقتصادی بسیار مهم باشند.

دولت ایالات متحده بررسی‌هایی را درباره زنجیره‌های تامین در چهار حوزه که حیاتی می‌داند انجام داده و ادارات دولتی را موظف کرده است که خطرات زنجیره تامین مربوطه را بررسی کنند، با این حال، باید به پایگاه‌های اطلاعاتی تجاری ناقص و اطلاعات ناقص و غیراستانداردی که با اکراه فراوان توسط شرکت‌های خصوصی افشا شده است، تکیه کند. همچنین اغلب، خود کسب‌وکارها درک محدودی از آسیب‌پذیری‌های زنجیره تامین خود دارند. حتی اگر بدانند تامین کنندگانشان چه می‌کنند، همیشه دیدگاه روشنی نسبت به نقش تامینی تامین‌کنندگان خود ندارند. علاوه بر این، ازآنجاکه ایالات متحده به دنبال محدود کردن جاه‌طلبی‌های چین است، باید ریسک‌های پیچیده و نامطمئن فناوری را متحمل شود. ایالات متحده رویکرد «حیاط کوچک، حصار بلند» را برای کنترل فناوری اتخاذ کرده است؛ با اقدامات قوی برای محدود کردن مجموعه محدودی از محصولات و تکنیک‌ها.

با این حال، انجام آن به خوبی نیاز به درجه‌ای از دقت جراحی دارد که حتی با درک دقیق اقتصاد جهانی و مسیرهای احتمالی آینده نوآوری، دستیابی به آن دشوار است. این نیاز به درک عمیق از بخش‌های درگیر دارد؛ اما دولت ایالات متحده موسسات و ساختارهایی را برای دستیابی به چنین تفاهمی ندارد که مستلزم جمع‌آوری اطلاعات گسترده بازار، مفید ساختن آن در میان بوروکراسی‌های محرمانه و به‌کارگیری آن در مسائل امنیت ملی است. قانون کنترل صادرات که توسط کنگره ایالات متحده در سال۲۰۱۸ تصویب شد، دولت ریاست‌جمهوری آینده را موظف کرد که محدودیت‌ها را روی «فناوری‌های نوظهور و بنیادی» متمرکز کنند، بدون اینکه هیچ مورد خاصی را مشخص کنند.

دفتر صنعت و امنیت وزارت بازرگانی شاهد افزایش بودجه قابل توجهی است، اما همچنان به منابع علمی و تصمیم‌گیری بسیار بیشتری برای اجرای موثر کنترل‌های صادراتی نیاز دارد. بدون این منابع، حدس‌های بیش از حد آکادمیک درباره جهت‌گیری آینده نوآوری و مکان‌هایی که ممکن است نقاط خفقان در اقتصاد جهانی ظاهر شوند، دشوار است. شاید منطقی باشد که واشنگتن از جاه‌طلبی‌های چین برای هوش مصنوعی نظامی از طریق کنترل صادرات روی نیمه‌هادی‌های تخصصی جلوگیری کند. اما این امکان نیز وجود دارد که انجام این کار باعث سرمایه‌گذاری موفق بومی در چین شود و به پکن اجازه دهد نه تنها از دست واشنگتن فرار کند، بلکه از آن پیشی بگیرد.

اجتناب از این سناریو مستلزم ایجاد نهادها و ظرفیت‌های لازم برای سیاست امنیتی اقتصادی هوشمند از سوی دولت ایالات متحده است. خوشبختانه، مجبور نیست این کار را از ابتدا انجام دهد و می‌تواند از راه‌حل‌ها و مشکلات نزدیک‌ترین متحدان خود درس بگیرد، کشورهایی که با سوالات مشابهی روبه‌رو هستند و گاهی با سرعت بیشتری برای انطباق با نیازهای جدید دنیای در حال تغییر حرکت کرده‌اند. برای مثال، تعجبی ندارد که ژاپن در سال‌های اخیر به سرعت در سازمان‌دهی مجدد دستگاه دولتی خود اقدام کرده است. به‌رغم فشار شدید ایالات متحده برای آزادسازی در دهه های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰، دولت ژاپن هرگز به‌طور کامل از حفظ نقش قوی در برنامه‌ریزی اقتصادی عقب‌نشینی نکرد.

این به ژاپن کمک کرد تا در سال۲۰۱۰ با فشار چین سازگار شود؛ زمانی که مناقشه دریایی به یک بحران احتمالی تبدیل شد؛ زیرا اقدامات چین، دسترسی ژاپن را به مواد معدنی کمیاب تهدید می‌کرد. اتحادیه اروپا هم از طریق قوانین جدیدی به تهدیدات امنیتی اقتصادی فزاینده پاسخ داده است که به آن اجازه می‌دهد از سیاست تجاری مشترک خود برای مجازات کشورهایی که تلاش می‌کنند آن را نادیده بگیرند، استفاده کند.

تعریف از نو برای ایالات متحده

دولت باید از ایده‌های جدید و منابع جدید تخصص استفاده کند، مانند دانشگاه‌ها و اتاق‌های فکری که استعدادهای واشنگتن را تامین می‌کنند. این به آن معناست که اقتصاددانان و دانشمندان علوم سیاسی کمتر و افراد بیشتری که لجستیک، سایبرنتیک و علوم مواد را می‌دانند استخدام کنید. دست‌کم، ایالات متحده باید افراد بیشتری را با درک عمیق از زنجیره تامین و امور مالی جهانی جذب کند. علاوه بر تقویت بخش‌هایی از دولت که قبلا چنین تجربه و استعدادی دارند، مانند وزارت خزانه‌داری، این تلاش ممکن است موسسات جدیدی را در راستای خدمات دیجیتال ایالات متحده که افراد صنعت فناوری اطلاعات را به دولت جذب کرده است، درگیر کند.

در نهایت، دولت ایالات متحده باید ایجاد یک شورای امنیت اقتصادی را برای میانجیگری بین شورای امنیت ملی و شورای اقتصاد ملی و در عین حال ایجاد منابع تخصصی در داخل دولت، از جمله آزمایشگاه‌های ملی و کمیسیون تجارت بین‌المللی، در نظر بگیرد. این ممکن است به‌نوبه خود از برخی دستگاه‌های رسمی‌تر که هماهنگی میان سیاستگذاران در بخش‌های مختلف دولت فدرال با امنیت اقتصادی را دنبال می‌کنند، حمایت کند. به جای ایجاد یک هیولای بوروکراسی دیگر، این باید به همان اندازه کوچک و چابک باشد که شورای امنیت ملی در ابتدا قرار بود باشد و تابلویی را برای کمک به اتصال بخش‌هایی از دولت که دارای وظایف امنیتی اقتصادی هستند، فراهم کند.

از سوی دیگر، برخی از اعضای شورای امنیت ملی و شورای اقتصاد ملی می‌توانند دو کلاه بر سر بگذارند و به‌طور غیررسمی بحث‌های اقتصادی و امنیت ملی را ادغام کنند. چنین پیشنهادهایی تنها نقطه شروعی برای بحث هستند، اما این بحث باید از هم اکنون آغاز شود. دولت بایدن به درستی می‌خواهد از جهانی که در آن ایالات متحده و چین وارد یک روند خطرناک جدایی شده‌اند، اجتناب کند. خطر این است که نهادهای موجود ایالات متحده ممکن است کشور را بی‌امان به سمتی بکشانند که می‌خواهد از آن اجتناب کند. برای به‌دست آوردن امنیت اقتصادی درست در دنیای بسیار وابسته به هم که با رقابت جدی قدرت‌های بزرگ مشخص می‌شود، دولت ایالات متحده باید خود را دوباره تعریف کند.