پیشرفت بامانع؛ پشت پرده توسعه یافتگی مناطق در ایران

توسعه‌یافتگی یا عدم توسعه‌یافتگی در شهرها و مناطق مختلف به عواملی مانند ساختارهای سیاسی، ترجیحات سیاسی نخبگان، نیروی انسانی متخصص و برنامه‌های منطقه‌ای کارآمد وابسته است.

اقتصاددان: چرا برخی مناطق توسعه پیدا می‌کنند و برخی مناطق از توسعه بازمی‌مانند؟ چرا برخی استان‌ها در مسیر توسعه قرار می‌گیرند اما برخی استان‌ها این مسیر را گم می‌کنند؟ این پرسشی است که همواره مورد توجه اقتصاددانان، سیاستمداران، روزنامه‌نگاران و روشنفکران قرار دارد. برخی معتقدند موقعیت جغرافیایی و دسترسی به منابع، عامل اصلی توسعه‌یافتگی یک استان به نسبت استان‌هایی است که از چنین مواهبی برخوردار نیستند اما برخی معتقدند آزادی تجارت و دخالت کمتر نهادهای دولتی در اقتصاد، به توسعه‌یافتگی یک استان منتهی می‌شود، در حالی که دیگر مناطق که از چنین ویژگی‌هایی کمتر برخوردارند، در مسیر توسعه قرار نمی‌گیرند.

همه اینها دستمایه صدها تحقیق و پژوهش است و اقتصاددانان زیادی تلاش کرده‌اند به این پرسش‌ها پاسخ دهند. موضوع آنقدر اهمیت دارد که تا امروز ده‌ها همایش و گردهمایی برگزار شده تا پاسخ برای تصمیم‌گیران روشن شود. همین هفته گذشته، همایشی با عنوان «کرمان آیدکس» در شهر کرمان برگزار شد که یکی از مهم‌ترین اهدافش رسیدن به این سوال بود که «چرا برخی مناطق توسعه می‌یابند و برخی مناطق از توسعه بازمی‌مانند؟».

یکی دیگر از مهم‌ترین پرسش‌ها این است که چرا باید همه راه‌ها به تهران ختم شود؟

«سانترالیسم» در ایران اگر چند نشانه مهم داشته باشد، یکی از مهم‌ترین آنها جاده‌ها و بزرگراه‌های زیادی است که از دورترین نقاط کشور به پایتخت ختم می‌شود.

آیا این طبیعی است؟

سیاست در تهران خلاصه می‌شود، برای همه چیز در تهران سیاست‌گذاری می‌شود، منابع را در تهران تقسیم می‌کنند و طبیعی است که جاده هم به تهران ختم می‌شود. ما علاوه بر تمرکزگرایی اداری، دچار تمرکزگرایی اقتصادی هم هستیم و این کار را خیلی بدتر کرده است.

کافی است به نقشه حمل‌ونقل ایران نگاه کنید، انتهای همه راه‌ها تهران است. جاده و ریل و بزرگراه از دوردست‌ها به تهران می‌رسند و شروع همه راه‌های مهم نیز از تهران است. ممکن است بگویید این نقشه غیرعادی نیست چون تهران پایتخت و بزرگ‌ترین بازار مصرف کالاست اما مگر در ترکیه همه راه‌ها به آنکارا ختم می‌شود؟ مگر همه تولیدات قطب‌های صنعتی ترکیه به بازار آنکارا یا استانبول ارسال می‌شود؟

این تصویر پیچیده و درهم‌تنیده از راه‌ها و جاده‌های کشور بیش از هر چیز نشان از تمرکزگرایی اقتصادی و ریشه‌دار بودن تفکر جایگزینی واردات در کشور دارد که حاصلش اقتصادی بسته و درون‌گرا بوده است. به خاطر ریشه‌دار بودن همین تفکر در ذهنیت سیاستمداران است که دم به ساعت صادرات را ممنوع می‌کنند یا پیش پای صادرکننده سنگ می‌اندازند. همین است که گفته می‌شود صنعت حمل‌ونقل ما بر پایه اقتصاد درون‌گرا طراحی شده است. اگر چنین نبود، بخشی از مهم‌ترین راه‌های کشور باید به گمرک‌ها و پایانه‌های صادراتی و مسیرهای خروجی از کشور ختم می‌شد نه به تهران.

موضوع دیگر این است که دستیابی به منابع طبیعی چقدر روی توسعه‌یافتگی یک استان اثر دارد؟ محسن جلال‌پور تاجر بخش خصوصی، این پاسخ را داده است: «شکی نیست که منابع و مواهب کرمان نسبت به آنچه در سایر استان‌ها وجود دارد محدودتر است. برخلاف آنچه می‌گویند؛ کرمان جز انواع کانی، منابع دیگری ندارد و آنچه وجود دارد از ظرفیت‌های محدود استان بهره‌برداری شده است. کرمان پهناورترین استان کشور است، در حالی که ظرفیت‌های یک استان پهناور در آن وجود ندارد.

اگر به اقتصاد کرمان نگاه کنید، می‌بینید کسب‌وکارها و سرمایه‌گذاری‌های مردم این منطقه، در زمان‌های طولانی بازدهی دارد. مردم آموخته‌اند که کار کوتاه‌مدت در این خطه جواب نمی‌دهد و قطعاً نیاز به صبر دارد. وقتی کرمانی‌ها فرش می‌بافند، چند سال پشت این فرش وقت می‌گذارند تا بافته شود، تصمیم امروز نیست که فردا تولید شود. یا وقتی پسته می‌کارند ۱۰ سال طول می‌کشد تا به محصول برسند. یا کاشت تا برداشت خرما، ۱۵ سال طول می‌کشد. اینها نشان می‌دهد مردم کرمان با این روحیه و این فرهنگ توانسته‌اند کسب‌وکار خود را رونق دهند. این صبر، تحمل و آینده‌نگری جزو خصلت آنهاست و همین باعث شده که وارد کارهای کوتاه‌مدت نشوند.»

به اعتقاد آقای جلال‌پور، «کرمانی‌ها از طبیعت خیلی چیزها آموخته‌اند و آنچه برای سعادت و خوشبختی لازم است را از طبیعت دریافت کرده‌اند در حالی که طبیعت این منطقه خیلی غنی نبوده است. من نگران آینده کرمان نیستم، چون در اقتصاد بن‌بست وجود ندارد. در امر اقتصاد، کرمانی‌ها خود را ملت تاجر می‌دانند و اگر دست‌وپایشان باز باشد، از زنگبار تا لس‌آنجلس تجارت می‌کنند».

چرا برخی استان‌ها فقیرند و برخی ثروتمند؟

در سال ۱۹۵۸، ادوارد بنفیلد، استاد فلسفه سیاسی دانشگاه شیکاگو و هاروارد، کتاب «پایه‌های اخلاقی جوامع عقب‌افتاده» را براساس مطالعه شهری در منطقه سیسیل ایتالیا منتشر کرد. موضوع کتاب این بود که چرا این ناحیه فقیرتر از سایر نقاط اروپای غربی است. اقتصاد شهری که آقای بنفیلد مطالعه کرد، عموماً مبتنی بر کشاورزی بود و مردم آن شهر گرفتار فقر در همه ابعاد آن بودند. بنفیلد تلاش کرد عواملی را کشف کند که مانع اقدامات دسته‌جمعی برای منافع عمومی می‌شوند. او دریافت که مردم این ناحیه به دلایل تاریخی و فرهنگی دارای سرمایه اجتماعی یعنی عادات، رفتارها، طرز تفکر، و شبکه لازم برای انگیزه دادن به مردم و تلاش برای رسیدن به اهداف مشترک نیستند.

از این مطالعه سال‌های طولانی می‌گذرد و افراد زیادی تلاش کرده‌اند به این پرسش‌ها پاسخ دهند. وقتی صحبت از رشد اقتصاد و توسعه‌یافتگی یا توسعه‌نیافتگی کشورها و جوامع می‌شود، کمتر کسی روی جزئیات و جغرافیای کوچک‌تر تمرکز می‌کند. اما کشورها و جوامع شامل واحدها و مناطق کوچک‌تر متشکل از استان‌ها، شهرها، محله‌ها و روستاها هستند که در سطح گسترده به‌طور یکسان رشد و توسعه نیافته‌اند. برخی محروم و حتی محروم‌ترند و برخی پررونق‌تر یا شکوفاترند. این توسعه «نامتوازن» در پهنای ایران بیشتر قابل مشاهده است. کشوری با گوناگونی اقلیم، فرهنگ، قومیت و حتی مذهب. نگاهی به روندهای تشکیل جوامع در طول تاریخ بیانگر این است که در نظام‌های سیاسی مختلف، همواره یک ساخت اقتدار مرکزی یا تمرکزگرایی وجود داشته است.

این اقتدار مرکزی در پایتخت کشورها شکل گرفته است و معمولاً پایتخت نسبت به شهرهای دیگر یک کشور از توسعه و ترقی بیشتری بهره‌مند بوده است. یکی از مهم‌ترین دلایل آن نیز گسترش تجارت در شهرهای بزرگ بوده است. این نوع توسعه و ترقی، در حمایت از گسترش راه‌های ارتباطی و بازارها، ضرب سکه، حفاظت از محصولات تولیدی و… بود و این مسئله ظهور اقتداری مرکزی به منظور ایجاد شبکه ارتباطی، روابط درونی و مبادلات اطلاعات از مرکز به پیرامون و برعکس را اجتناب‌ناپذیر می‌کرد. اما الگوی دیگری از تمرکزگرایی هم وجود دارد که نه ناشی از فشار مقتضیات، منافع، منطق و الزامات تجاری و رشد اقتصادی، بلکه ناشی از اراده و ادراک نخبگان یا گروه معدودی است که هدف آن تسهیل استقرار زیربناهای اقتصادی صنعتی و نظم سیاسی خاص برای مقابله با تهدیدات و چالش‌های امنیتی بوده است. این نخبگان در پی حفظ خود در حلقه قدرت دولتی و تکمیل نقش‌های این قدرت الزام به پذیرش سیاست در مرکز دارند. با این حال، نقش، منزلت، اعتماد و مقبولیت همه آحاد جامعه به‌عنوان مشارکت مردمی برای توسعه‌یافتگی ضروری است که در برخی جوامع با تمرکزگرایی بیش از حد از این ضرورت غفلت شده است.

ملاحظات سیاسی-امنیتی

ایران به‌عنوان کشوری با قدمت تاریخی که طی سال‌های طولانی، دولت‌های متعددی بر آن حکمرانی کرده‌اند، دارای نمونه‌های متعددی است که نشان می‌دهد که الگوی تمرکزگرایی ناشی از اراده حاکمیت در آن مشهود بوده است؛ گاه با اجبار به سکنی گزیدن قوم یا اقلیتی در مرکز و گاه با راندن و به حاشیه بردن اقلیت به منظور حفظ قدرت مرکزی. شاید بتوان یک نمونه بارز از اراده حاکمیت برای اقتدارگرایی مرکزی در طول تاریخ ایران را، اقدامات شاه‌عباس اول نام برد. شاردن در سفرنامه خود از دوران صفوی نوشته است، شاه‌عباس اول پس از از بین بردن جانشین‌های احتمالی و حفظ اطمینان از پابرجا ماندن سلطنتش، گروه اقلیت مذهبی ارامنه را به پایتخت آورد. «اینها هنگام ورود به اصفهان یک ستاره در هفت آسمان نداشتند ولی بعد از ۳۰ سال به‌اندازه‌ای متمکن و ثروتمند شدند که از میان آنان بیش از شصت بازرگان برخاست.»

دلیل اصلی اعتبار بخشیدن انحصاری به بازرگانان ارمنی از سوی شاه‌عباس را باستانی‌پاریزی این‌گونه توضیح می‌دهد که این اقلیت هرگز خطری برای شاه ایجاد نمی‌کرد و در مواقع بحرانی شاه به‌راحتی می‌توانست آنها را به دلیل تخلف مذهبی، مجازات کند. در حال حاضر نیز مناطق محروم ایران عمدتاً در مناطق راهبردی مرزی قرار گرفته و بیشتر شامل گروه‌های قومی و مذهبی هستند. آمارهای موجود نشان می‌دهد که نابرابری مناطق در ایران با وجود ترسیم اهداف ملی و منطقه‌ای بالاست و تحول جدی برای تعدیل توسعه نامتوازن صورت نگرفته است و چشم‌انداز امیدوارکننده‌ای نیز وجود ندارد. بر اساس پژوهش میرقاسم بنی‌هاشمی توسعه ملی نامتوازن در ایران، محصول زمینه‌ها و ملاحظات سیاسی-امنیتی است که در فرآیند نوسازی سیاسی و اقتصادی موجب شکل‌گیری ساختار ویژه‌ای از تعاملات سیاسی-بوروکراتیک در چهارچوب «مرکز-پیرامون» شده است و این الگو در دولت‌های پسامشروطه آغاز شده، در دوره پهلوی تثبیت شد و پس از انقلاب اسلامی نیز تداوم یافت. بنابراین ترجیحات، اولویت‌ها و نوع جهت‌گیری نخبگان و سیاست‌های قدرت مرکزی نقش موثری در روند توسعه جوامع و مناطق پیرامونی ایفا می‌کند. اهداف قدرت مرکزی در فرآیند رشد و توسعه، ارجحیت اقتدار سیاسی-امنیتی یا توسعه سیاسی، اجتماعی و فرهنگی و تصویر مدنظر از آینده توسعه، در تصمیم‌گیری و اجرای سیاست‌ها جهت توسعه‌یافتگی مناطق مختلف اهمیت دارند.

شکست برنامه‌ریزی‌های منطقه‌ای

نتایج برنامه‌ریزی منطقه‌ای در ایران نشان می‌دهد که طرح‌های منطقه‌ای و آمایشی تلاش‌های ناموفقی بوده است. برنامه‌ریزی‌هایی که از مرکز برای مناطق مختلف صورت می‌گیرد، نتوانسته است، خواسته‌های واقعی ساکنان مناطق مختلف را برآورده کند. همان‌طور که در مطالعه شیخی (۱۳۸۰) آمده است، تهیه بسیاری از طرح‌ها و برنامه‌های منطقه‌ای گاه با اهداف نسبتاً مشترک و با صرف هزینه و نیروی فراوان، دو یا چند دستگاه، بدون ارتباط با یکدیگر و بی‌توجهی به نتایج طرح‌های تهیه‌شده یا در دست تهیه، طرح‌های منطقه‌ای واحدی تهیه کرده و هر یک به نتایج دلخواه خود رسیده‌اند.

طرح‌هایی که از نظر بخش خصوصی و مردم تاثیر اجرایی‌شان جدی نیست. بسیاری از این طرح‌ها پس از تهیه و تصویب عملاً در اختیار دستگاه تهیه‌کننده (سازمان مدیریت، وزارت مسکن و…) گذاشته می‌شوند و تنها بر حسب موارد خاص، مورد استناد طرح‌های پایین‌دست قرار می‌گیرند. در صورتی که در برنامه‌ریزی‌های منطقه‌ای موثر و به‌روز دنیا، از برنامه‌ریزی پایین به بالا حمایت و بر اطلاعات و دانش مردم محلی برای شناخت بهتر نیازها و مطالبات محلی اعتماد می‌شود. طرح اشتغال عمومی نیز که تجربه موفق در کشورهای چین، هند و آرژانتین بوده است مبتنی بر بررسی و ارزیابی نقاط قوت و ضعف منطقه‌ای با توجه به نیازها و پتانسیل هر منطقه بوده که موفقیت برنامه‌های اشتغال را رقم زده است.

این در حالی است که در ایران، با وجود صرف بودجه هنگفت برای طرح‌های اشتغال‌زایی، به نیازهای روز بازار کار کشور متناسب با ظرفیت‌ها و پتانسیل‌ها توجه نشده و کارشناسان بازار کار عدم تطابق نیازهای بازار کار و آموزش‌های دانشگاهی را یکی از دلایل اساسی برای افزایش نرخ بیکاری فارغ‌التحصیلان دانشگاهی در ایران یاد می‌کنند. یکی از دلایل توسعه‌نیافتگی مناطق، نبود شغل، کاهش بخش‌های تولیدی و تضعیف سیستم‌های آموزشی است. آمار نرخ تورم در مقیاس کوچک‌تر نیز نشان می‌دهد که نرخ تورم در شهرهای محروم و روستاها بیشتر از نرخ تورم کلانشهرهاست. این عوامل باعث رانده شدن جمعیت از مناطق پیرامونی به سمت مرکز می‌شود و معضل حاشیه‌نشینی در شهرهای مرکزی را به همراه دارد. با اینکه در کشورهای توسعه‌یافته میان شهرهای کوچک و بزرگ نیز اختلاف سطح رشد و توسعه‌یافتگی وجود دارد اما در کشورهای در حال توسعه این اختلاف بسیار شدید است و نابرابری شهری-منطقه‌ای به وضوح قابل مشاهده است. نابرابری میان مناطق مختلف ایران از تفاوت سطح رفاه و میزان فقر استان‌ها و شهرهای مختلف وجود دارد تا نابرابری میان شهرها و روستاها. مطابق با گزارش بانک جهانی از فقر در ایران در سال ۲۰۲۳، تفاوت سطح رفاه میان مناطق روستایی و شهری پایدار بوده و در طول زمان بدتر شده است.

همین گزارش نشان می‌دهد که استان‌های مرزی بسیار بیشتر از استان‌های مرکزی از فقر رنج می‌برند و آثار منفی مصائب و مشکلاتی مانند تحریم‌ها بر استان‌های محروم بیشتر بوده است. در واقع استان‌های مرزی عمدتاً با مناطق قومی و مذهبی، هم با موانع داخلی و ملاحظات سیاسی-امنیتی مواجه‌اند و هم تحت تاثیر گسترده موانع بیرونی و سیاست‌های فقرزا هستند. این در حالی است که مناطق مختلف ایران با تنوع اقلیم، منابع طبیعی و پتانسیل‌های مختلفی روبه‌رو است؛ تنوع از هنر سوزن‌دوزی دوخت لباس بلوچ‌ها و بافت فرش ابریشم ترکمن‌های شمال خراسان تا جنوب و جنوب شرق با نخل‌ها و نیشکرها و حتی منابع نفت و گاز. اما عدم توجه به این ظرفیت‌ها و استعدادها، چیزی جز محرومیت و فقر برای مردم آن منطقه نبوده است و گاهی آنقدر تصویر دردناک می‌شود که وقتی سیل به خانه و کاشانه مردم سیستان و بلوچستان هجوم می‌آورد، مردم سیل‌زده می‌گویند چیزی در خانه نداشتیم که آب با خود ببرد! یا تحریم‌هایی که اقتصاد را با بحران مواجه کرد، صادرات فرش دستباف را که نماد قرن‌ها و صده‌ها از استعداد و ذوق مردمانی هنردوست است و در هیچ کجای دنیا نمونه اصیل آن پیدا نمی‌شود، به صفر رساند. همین‌طور خوزستانی که در حال حاضر، با منابع نفت و گازش، خاک حاصلخیز و رود کارون و کرخه‌اش، عمده ثروت ایران را تامین می‌کند، هنوز در سایه فقر و ناتوانی است. مثال‌ها و نمونه‌ها برای این سرزمین سراسر ثروتمند اما بی‌بهره بی‌شمارند.

بررسی نتایج حاصل از تجربه طولانی تهیه برنامه‌های منطقه‌ای در گذشته نشان می‌دهد که برنامه‌ریزی مرکزی غالب بر برنامه‌ریزی منطقه‌ای بوده و تلاش‌ها برای تمرکززدایی از مرکز ناکام مانده است. حتی در برنامه دوم توسعه تاکید شده بود که دولت موظف است به منظور افزایش نقش استان‌ها سیاست‌های تمرکززدا را اجرا کند اما به‌رغم همه تاکیدات قانون برنامه، نتیجه واقعی، تسلط دیدگاه بخشی و عدم مشارکت برنامه‌های منطقه‌ای در نظام برنامه‌ریزی کلان بود. در تهیه و تنظیم برنامه‌های توسعه کشور، مناطق مختلف و استان‌ها مشارکت جدی ندارند و تمام دغدغه سیاست‌گذار حتی با وجود تحریم‌ها، فروش نفت است. نفتی که با کمترین زحمت از منابع زیرزمینی استخراج می‌شود و درآمد آن مرهمی موقت بر زخم ناکارآمدی‌هاست.

همین وابستگی درآمد ملی به نفت و فرآورده‌های آن، آسیب‌پذیری برنامه‌ریزی کشور را تشدید کرده است، به‌طوری که ماهیت و عملکرد و حتی تحقق بسیاری از برنامه‌های توسعه اقتصادی-اجتماعی به شدت تحت تاثیر نوسانات قیمت نفت در بازارهای جهانی بوده است. درآمد نفتی که بودجه حامیان سیاست‌های تمرکزگرا را تامین می‌کند و چرخ اقتصاد را کج‌دار و مریض می‌چرخاند، باعث شده تا هدررفت سایر منابع از خروج نیروی انسانی ماهر از کشور تا خشکی زمین و فرونشست‌ها نتواند به سیاست‌گذار این تلنگر را وارد کند که مشارکت مردم سایر مناطق را برای رشد و توسعه اقتصادی کشور لحاظ کند. وابستگی تحقق برنامه‌های توسعه به نفت صرفاً مربوط به سال‌های بعد از انقلاب هم نمی‌شود. پیش از آن نیز درآمدهای نفتی تا صرف درآمد نفت در بودجه جاری، حقوق و مزایا، پاداش و اضافه‌کاری‌های بی‌حساب‌وکتاب پیش رفته بود. پس از انقلاب اتکا به درآمدهای ناشی از فروش نفت به عنوان اصلی‌ترین منبع تامین برنامه‌ها تداوم یافت و بیشتر هم شد.

برنامه‌های ناکارآمد

علم اقتصاد یعنی نحوه بهینه تخصیص منابع کمیاب. اما به نظر می‌رسد در ایران هنگام اجرای برنامه‌های توسعه، اصول علمی کارکردی ندارد بلکه خواست مدیران یا مسائل سیاسی بر اجرا و تخصیص منابع اولویت دارد و هر جا قدرت و نفوذ بیشتری وجود داشته باشد، می‌تواند امکانات را در اختیار بگیرد و هر جا قدرت کمتری دارد و در حاشیه است یا مردمانش معتدل‌تر فکر می‌کنند، سرشان بی‌کلاه می‌ماند و به این ترتیب اجرای برنامه از چشم‌انداز کارشناسی خود دور می‌شود. و این عدم توفیق در اجرای برنامه‌های عمرانی ناشی از همان سیاست از بالا به پایین است که قدرت مرکزی برای مناطق مختلف تصمیم می‌گیرد و برای آنها برنامه هزینه-فایده را تدوین می‌کند. در صورتی که ابعاد مسائل مختلف به منظور رشد و رفاه هر منطقه را خود مردم و دولت‌های محلی بهتر از هر کسی دیگر درک می‌کنند. البته اگر هدف، رفاه و آبادانی آن منطقه و نه صرفاً برنامه‌هایی روی کاغذ به‌منظور دریافت بودجه و سپس به فراموشی سپردن مفاد برنامه و تعهد به اجرای آن باشد.

تمرکز بر مرکز و عدم توجه به نقش مناطق مختلف در برنامه‌های توسعه، باعث شده است آمار و اطلاع‌رسانی از مناطق دورافتاده و محروم نیز کمتر صورت بگیرد. معمولاً آمار اقتصادی به‌صورت کل منتشر می‌شود، در حالی که نابرابری منطقه‌ای بسیار شدید است و تاکنون آمارهای جزئی صرفاً در سالنامه‌های آماری که حاوی اطلاعات آماری در بخش‌های مختلف است، منتشر شده است. این در حالی است که برنامه‌ریزی منطقه‌ای نیاز به آمار دارد و بدون نظام جامع اطلاعاتی و بانک اطلاعات منطقه‌ای، تدوین برنامه‌ها با چالش مواجه می‌شود و قابلیت اجرایی آنها نیز دشوار. شاید بتوان گفت عمده توجه به مناطق مختلف در زمان انتخابات و انداختن رای به صندوق‌های رای است، در حالی که توجه باید به‌صورت مدون و با تهیه آمار و اطلاعات همیشگی صورت بگیرد. برای رصد و ارزیابی اجرای برنامه‌ها نیاز به نیروی متخصص و نظر کارشناسی است که با محرومیت شدید و سیاست‌های تمرکزگرا، عمده متخصصان و کارشناسان در کلانشهرها هستند و در برنامه‌ریزی منطقه‌ای حضور کمرنگی دارند. این مسئله تحت تاثیر سیاست‌های کلان نیز هست و عدم توجه به تخصص و شایسته‌سالاری، بهره‌گیری از نظرات متخصصان را محدود می‌کند. عدم استفاده از نظرات تخصصی و کارشناسی باعث شده تا ضعف در برنامه‌ریزی وجود داشته باشد و برنامه‌ها با اهداف بلندپروازنه نوشته شوند تا امکان اجرایی شدنشان فراهم نشود یا تحت فشار سلیقه یا خواسته افراد یا نهادهای اصلی برنامه‌ها از اهداف خود فاصله بگیرند.

تجربه سایر کشورها

عدم توجه به مناطق مختلف و عوامل رانشی به جذب جمعیت به شهرهای مرکزی منجر می‌شود. گسترش شهرنشینی به خودی خود پدیده نامطلوبی نیست. این موضوع نه فقط در ایران بلکه در تمام کشورهای دنیا قابل مشاهده است. حتی مطابق با نظریات اقتصاد شهری ارتباط نزدیکی میان شهرنشینی و توسعه اقتصادی وجود دارد. اگرچه خود شهرنشینی توسعه ایجاد نمی‌کند، اما توسعه اقتصادی پایدار بدون شهرنشینی رخ نمی‌دهد. با این حال آنچه اهمیت دارد سیاست‌های شهرنشینی از سوی دولت‌هاست. اینکه آیا گسترش شهرنشینی به توسعه اقتصادی هم منجر شده است؟ برای ایران پژوهشی برای مطالعه اینکه تا چه اندازه شهرنشینی بر رشد و توسعه اقتصادی تاثیر گذاشته است، یافت نشد. شهرنشینی در کشورهای توسعه‌یافته با کشورهای در حال توسعه و سیاست‌های شهرنشینی از سوی دولت‌ها متفاوت است و بررسی الگوهای موفق شهرهای توسعه‌یافته می‌تواند بینشی از عقب‌ماندگی شهرهای کشورهای در حال توسعه را به دست دهد. برای این منظور در ادامه تلاش می‌شود نگاهی به تجربه سایر کشورها در این مورد داشته باشیم.

در گذشته، کشورهای ثروتمند شهرهای بزرگ‌تری داشتند، اما امروزه شهرهای بزرگ در کشورهای فقیر نیز وجود دارند. البته تفاوت‌های واضحی در ویژگی‌های فیزیکی شهرها مرتبط با درآمدهای کشورها وجود دارد. پژوهش‌هایی که درباره ارتباط مفهومی و تجربی بین توسعه و شهرنشینی صورت گرفته است بر اساس تجربه تاریخی در کشورهای توسعه‌یافته مانند آمریکاست. اما از تجربه برخی از کشورهای لاتین و شرق آسیا که شهرنشینی را پشت سر گذاشته‌اند و به سمت کشورهای با درآمد متوسط حرکت کردند هم یاد می‌شود.

شهرنشینی و توسعه

ارتباط میان شهرنشینی و رشد اقتصادی در بسیاری از مطالعات به‌خوبی بررسی شده است. سطوح بالاتری از شهرنشینی، به اندازه درصد جمعیت کشوری که در مناطق شهری زندگی می‌کنند، با افزایش درآمد سرانه همراه است.

ارتباط بین سطوح درآمد و شهرنشینی در الگو‌های استاتیک و الگو‌های رشد بررسی شده است. در الگو‌های استاتیک بر تغییر فناوری یا اختلاف بهره‌وری تاکید می‌شود که به انتقال منابع از بخش کشاورزی به بخش شهری یا مرکزی منجر می‌شود و در الگو‌های رشد هم به افزایش تقاضا به خاطر بهبود فناوری در بخش شهری و هم صرفه‌های به مقیاس در بخش کشاورزی که نیروی کار را از بخش کشاورزی به سمت تولید و خدمات در شهرهای با تراکم بالا جابه‌جا می‌کند، اشاره می‌شود.

به‌رغم وجود این ارتباط بین شهرنشینی و توسعه، این یک رابطه علی نیست. مثال‌هایی از شهرنشینی سریع وجود دارد، مانند کشورهای جنوب صحرای آفریقا از سال ۱۹۷۰ تا ۲۰۰۰ (گزارش توسعه جهانی، ۲۰۰۰) که شهرنشینی بر درآمد سرانه اثر اندکی داشته یا هیچ‌گونه تاثیری نداشته است. گزارش توسعه جهانی به این نکته اشاره می‌کند که در برخی از کشورهای آفریقایی در این دوره ممکن است شهرنشینی بدون رشد به دلیل تبعیض و نابرابری شدید در مناطق روستایی (جنگ یا عدم توجه به زیرساخت‌های روستایی) رخ داده باشد. همچنین مطالعات اقتصادسنجی نشان می‌دهد در حالی که شکل شهرنشینی بر رشد اقتصادی تاثیرگذار است، خود شهرنشینی رابطه علی بر رشد اقتصادی ندارد.

با این حال جنبه دیگری از ادبیات اقتصاد شهری وجود دارد. در الگو‌های رشد اقتصادی، شهرها به‌عنوان موتورهای رشد برای اقتصاد دیده می‌شوند- مکان‌های تعاملی فشرده که در آنجا دانش تبادل می‌شود، نوآوری‌ها خلق می‌شوند و مهارت‌های پیشرفته توسعه می‌یابد. در الگو‌سازی و کارهای تجربی، این اغلب با مفهوم تجمع دانش محلی خلاصه می‌شود و چنین تجمعی با سطح تحصیلات جمعیت شهر اندازه‌گیری می‌شود. در یک مطالعه با استفاده از داده‌های پنلی، برآورد شده است که هر یک درصد افزایش در درصد فارغ‌التحصیلان دانشگاهی در یک شهر در ایالات‌متحده، به افزایش بهره‌وری کل کارخانه‌های تولیدی به نسبت ۶/۰ درصد منجر می‌شود. در کشورهای در حال توسعه شهرهای بزرگ نیز مرکز تجمع فناوری و انتشار دانش هستند، اما پیامدهای آنها مورد بررسی قرار نگرفته است. بر اساس مطالعه دیگری از داده‌های پنلی مناطق شهری در سراسر جهان، هندرسون و وانگ اثر علی می‌یابند که افزایش یک واحد درصد فارغ‌التحصیلان دبیرستانی موجب افزایش ۹درصدی در جمعیت مناطق شهری در شهرهای با جمعیت یک میلیون‌نفری می‌شود. آنها همچنین نشان می‌دهند که این اثر با افزایش اندازه شهر افزایش می‌یابد.

این نتایج بیانگر این است که اثر دانش در شهرهای بزرگ‌تر از اهمیت بیشتری برخوردار است. شاید به‌دلیل ترکیب اقتصادی متفاوت شهرهای بزرگ نسبت به شهرهای کوچک‌تر و مزایای خارجی دانش برای انواع مختلف تولید. این یافته همچنین نشان می‌دهد که با انباشت دانش، اندازه شهرها در طول زمان افزایش می‌یابد. به‌طوری که در طول ۴۰ سال گذشته، اندازه مناطق شهری در شهرهای با بیش از ۱۰۰ هزار نفر جمعیت، دو برابر شده که بیشترین رشد در کشورهایی با انباشت سرمایه انسانی است. این در حالی است که ایران با معضل خروج سرمایه انسانی از کشور مواجه است و در داخل نیز کمتر متخصص و نیروی کار ماهری است که بخواهد یا بتواند در شهرهای کوچک و با امکانات شهری اندک زندگی کند.

با این حال گسترش شهرنشینی بدون هزینه نیست. بر اساس داده‌های سازمان ملل، برآورد شده است، انتقال از یک شهر با جمعیت ۲۵ هزارنفری به یک شهر با جمعیت ۵/۲ میلیون‌نفری در سراسر جهان، به‌طور تجربی موجب افزایش ۸۰درصدی در زمان رفت‌وآمد و قیمت اجاره مسکن می‌شود. اما مزایای اقتصادی شهری نسبت به مناطق پیرامون باعث نمی‌شود روند شهرنشینی متوقف شود.

شهرها در ابعاد کوچک و بزرگ در کشورها وجود دارند. در کشورهای توسعه‌یافته شهرهای کوچک نیز در برخی از صنایع یا خدمات خاص پیشرو هستند، مانند خدمات بازنشستگی، خدمات بهداشتی و درمانی و بیمه. اما شهرهای بزرگی هم در جهان هستند که به تخصص‌های مالی و خدماتی شهرت دارند؛ مانند نیویورک و لندن. این شهرها تقریباً همه چیز تولید می‌کنند؛ از محصولات تولیدی کوچک شخصی تا خدمات مالی. اما عمده فعالیت نیروی کار در این شهرها در فعالیت‌های کلیدی تجاری و مالی است. این فعالیت‌ها در شهرهای بزرگ بیشترین بهره‌وری را از اقتصاد کلان و محیط‌های اقتصادی متنوع شهرهای بزرگ به‌دست می‌آورند. شهرهایی مانند نیویورک و لندن دارای محیط اقتصادی-حقوقی مناسبی برای توسعه خدمات جهانی هستند.

این شهرها دارای یک سیستم قانونی مستقل و شفاف برای اجرای قراردادها، بخش مالی رقابتی با بازارهای باز اوراق بهادار، روش‌های حسابداری شفاف و سیستم‌های اعتباری هستند که بدون آنها رقابت در کسب‌وکارهای بین‌المللی دشوار است. علاوه بر این، این شهرها به‌عنوان مراکز فرهنگی شناخته می‌شوند؛ مراکز فرهنگی پرطرفدار از سوی هزاران جوان در زمینه‌هایی مانند طراحی مد، معماری، هنر و تئاتر. برخی از شهرهای جهانی مانند توکیو دارای بخش فناوری پیشرفته و تحقیق و توسعه قوی هستند که این صنایع با درجه بالایی از خلاقیت مشخص می‌شوند و از مزایای اقتصاد شهری بهره می‌برند.

در میان شهرهای جهانی و شهرهای کوچک و متوسط ویژه، برخی از مناطق شهری هستند که صنایع نسبتاً متنوعی دارند. در این شهرها، نسبت فعالیت‌های خدماتی با افزایش اندازه شهرها افزایش می‌یابد. با وجود پژوهش‌های بسیار، هنوز مطالعات زیادی لازم است تا الگوی پیشرفت این شهرها را درک کرد. با این حال در الگو‌سازی تجربی و نظری پیشرفت‌هایی صورت گرفته است. به‌عنوان مثال، هندرسون (۲۰۰۶) در مطالعه خود شهرهای چین را بررسی می‌کند و برای آنها توابع تولید شهر را برای ارزش افزوده هر کارگر تخمین می‌زند.

چنانکه گفته شد نیویورک و لندن در حال حاضر به‌عنوان شهرهای خدماتی شناخته می‌شوند، اما این وضعیت همیشگی آنها نبوده است. پیش از آن عمده فعالیت‌ها حول محور صنایع تولیدی بوده است. همان‌طور که در کشورهای در حال توسعه با درآمد کمتر، بزرگ‌ترین شهرها ممکن است بیشتر به صنایع تولیدی تمایل داشته باشند، چرا که مکان‌هایی هستند که زیرساخت‌های عمومی کشور و نیروی کار با مهارت بالا در آنجا جمع شده‌اند. تمرکز بر صنایع تولیدی تا حدودی به یادگیری و صادرات انگیزه می‌دهد. با این حال شهرهای بزرگ دسترسی بیشتری به سرمایه‌گذاران خارجی دارند و نقطه ورود فناوری‌های خارجی هستند. آنها بستری برای شرکت‌های جدید هستند که سعی می‌کنند بهترین خطوط محصول و روش‌های تولید را کشف کنند. گفتنی است صرفاً نسبت بالاتر خدمات به صنعت و کشاورزی بدون توجه به الگو و ساختار توسعه لزوماً بیانگر رشد و توسعه‌یافتگی نیست. همان‌طور که بخش اعظم اشتغال نیروی کار در ایران نیز در بخش خدمات است و این به‌خاطر ساختار اقتصاد وابسته به درآمدهای نفتی است.

با توسعه اقتصادی یک کشور، بزرگ‌ترین شهرها، به مکان نامناسبی برای تولید تبدیل می‌شوند و به دلایل مختلفی ناکارآمد می‌شوند: اول اینکه شرکت‌ها و صنایع به‌طور کلی، بسیاری از فرآیندهای یادگیری و بهره‌مندی از فناوری‌های خارجی را سپری کرده‌اند و دیگر به همان اندازه از محیط یادگیری در بزرگ‌ترین شهرها بهره نمی‌برند. این شهرها به مکان‌های بسیار گران‌قیمت با هزینه‌های اجاره و نیروی کار بالا تبدیل می‌شوند. بنابراین زیرساخت‌ها و نیروی کار ماهر در شهرهای دیگر به نسبت بیشتری وجود خواهد داشت. دوم اینکه بخش خدمات و کسب‌وکار توسعه می‌یابد و جایگزین تولید در زمین‌های مرکزی شهرهای بزرگ می‌شود.

در گام اول، تولید به مناطق حومه‌ای و نزدیک شهرهای بزرگ منتقل می‌شود، جایی که اجاره‌ها و دستمزدها ارزان‌تر هستند، اما شرکت‌ها همچنان به زیرساخت‌های شهرهای بزرگ و اغلب دفاتر دولتی برای مقابله با مشکلات اداری دسترسی دارند. این فرآیند حومه‌نشینی به‌طور جامع و تاریخی برای آمریکا و در دهه‌های اخیر برای کلمبیا، اندونزی، ژاپن و کره مورد تجزیه‌وتحلیل قرار گرفته است. مطابق با مطالعه موهان در گام نهایی، صنعتی‌سازی از شهرهای بزرگ به شهرهای کوچک‌تر و مناطق روستایی اتفاق می‌افتد.

بلک و هندرسون نیز نشان می‌دهند، در طول صد سال گذشته در ایالات‌متحده، اگرچه تعداد کلی شهرهایی که در پنج درصد شهرهای بزرگ قرار گرفته‌اند افزایش یافته، اما شهرهایی که صد سال پیش در این رده بودند هم همچنان در همان جایگاه قرار دارند. با این حال این موضوع برای هر صنعت به‌طور جداگانه صادق نیست. شهرهایی که بیشترین تراکم شغلی را در یک صنعت خاص دارند، احتمال بسیار بیشتری دارند که در طول زمان ضررهای نسبتاً بزرگی را در همان صنعت تجربه کنند و تراکم بالایی از صنعت دیگری را به‌دست آورند. با وجود این، تمرکززدایی تولید از شهرهای بزرگ که با توسعه اقتصادی رخ می‌دهد و با وجود انقلاب‌های فناوری، شهرها ویژگی قابل توجهی دارند و آن این است که توزیع نسبی اندازه شهرها (نسبت شهرهای نسبتاً بزرگ به کوچک) در سراسر کشورها پایدار باقی می‌ماند و از بین نمی‌رود.

در پایان می‌توان گفت که توسعه‌یافتگی یا عدم توسعه‌یافتگی در شهرها و مناطق مختلف به عواملی مانند ساختارهای سیاسی، ترجیحات سیاسی نخبگان، نیروی انسانی متخصص و برنامه‌های منطقه‌ای کارآمد وابسته است. عواملی که ممکن است ریشه در تاریخ کشور داشته و مقتضای اکنون نیز نباشد. در عین حال در این بخش با ارائه شواهد از مطالعات متعددی تلاش شد نشان داده شود که شهرنشینی و توسعه دست‌به‌دست هم داده‌اند. با این حال در کشورهای در حال توسعه مانند ایران، نابرابری میان شهرهای بزرگ و شهرها و مناطق دوردست و کوچک‌تر شدید است و الگوی توسعه شهرنشینی آن با الگوی توسعه شهری کشورهای پیشرفته متفاوت است.

با وجود اقتصاد وابسته به درآمد نفت و عدم توجه به پتانسیل‌ها و ظرفیت‌های منطقه‌ای، به‌نظر می‌رسد، توسعه شهرنشینی در ایران برای دستیابی به توسعه اقتصادی چندان موفق نبوده است. در کشورهای توسعه‌یافته در مقیاس شهری، ابتدا تولید پایه در شهرهای بزرگ هستند اما با روند توسعه، شهرهای کوچک و مناطق دورافتاده تمایل به تخصص در تولید پیدا می‌کنند و شهرهای بزرگ به پایگاه متنوع‌تری از فعالیت‌های اقتصادی تبدیل می‌شوند؛ از تولیدات پیشرفته فناورانه تا خدمات کسب‌وکار. اما در ایران مناطق کوچک‌تر و دوردست در برنامه‌های توسعه اقتصادی مشارکت محدودی دارند یا ندارند. در نهایت مطالعات نشان داده‌اند که به‌رغم شهرنشینی گسترده در طول سالیان گذشته در بسیاری از مناطق جهان، تغییرات فناوری عظیم و نقش گسترده‌تر دولت، توزیع نسبی شهرها ثابت مانده است و بیشتر جمعیت شهری جهان در مناطق شهری و شهرهایی با جمعیت کمتر از سه میلیون نفر زندگی می‌کنند. با این حال برای یافته‌های قاطع و اطلاعات صحیح درباره سیاست‌های شهرنشینی در کشورهای در حال توسعه، هنوز راه زیادی وجود دارد.

/پ