بودجه: امری فنی یا سیاسی؟

بودجه سالیانه در هر اقتصادی همچون دماسنجی است که با ان می‌توان علایم بالینی اقتصاد سالم را از اقتصاد بیمار و درمانده تشخیص داد.
سند مالی کوتاه‌مدت یک‌ساله‌ای است که از سویی عدم تحقق هدف اصلی ان، یعنی تراز دخل و خرج، معلول عملکرد ضعیف بلندمدت اقتصادی است؛ و از سوی دیگر عدم تعادل زیاد میان این دخل و خرج، خود علت تشدید چالش‌های ساختاری توسعه‌ای است.

از بودجه انتظار می‌رود که سه اصل را برآورده کند: ۱. نداشتن کسری یا داشتن کسری در حد معقول؛ ۲. تخصیص منابع به‌سوی انباشت سرمایه مولد؛،۳. توزیع عادلانه منابع و امکانات، چه میان گروه‌های اجتماعی و چه میان مناطق مختلف یک کشور.

به بیانی دیگر، بودجه هم کارکرد تخصیصی دارد و هم کارکرد توزیعی. بنابراین، انتظار می‌رود که از سویی در خدمت تخصیص منابع به اموری باشد که بیش‌ترین بازدهی اجتماعی را دارند و از سوی دیگر موجب کاهش نابرابری درامدی و کاهش شکاف‌های منطقه‌ای بشود.

با این اوصاف، بودجه سال ۱۴۰۰ تا چه حد به این اصول نزدیک خواهد بود؟ پاسخ بر مبنای تجربه‌ی زیست شده مشخص است. هر سال، بودجه به نحوی تنظیم می‌شود که منابع با مصارف تراز شود و کسری پیش نیاید. ولی عملا کسری افزایش می‌یابد. چون منابع درآمدی محقق نمی‌شوند و مصارف کاملا محقق می‌شوند. در برخی از سال‌ها بدلایلی چون کرونا و حوادث طبیعی چون سیل و موارد دیگر، بیش‌تر از آنچه پیش‌بینی شده رشد می‌کنند.

تخصیص منابع به انباشت سرمایه که در بودجه با عنوان “هزینه‌های تملک سرمایه” ذکر می‌شود، رفته رفته ته کشیده و در برخی از سال‌ها مانند سال گذشته و جاری ان‌قدر نبوده که حتی جبران استهلاک سرمایه‌ بشود. یعنی سرمایه‌گذاری خالص، منفی شده است. یعنی، ظرفیت‌های تولیدی به جای رشد کردن یا حتی ثابت ماندن، کاهش یافته است.

داستان سهم‌بری مناطق محروم از بودجه هم مشخص است. شکاف میان تهران و چند کلان‌شهر بزرگ در یک‌طرف و مناطق محرومی چون سیستان و بلوچستان، کهکیلویه و بویر احمد، خوزستان، چهار محال بختیاری، گلستان و کردستان در طرف دیگر، سال به سال افزایش افزایش یافته است.

در بودجه سال آینده توجه بیش‌تری به افزایش حقوق پرسنل دولت شده است که بخش عمده‌ی هزینه‌های جاری یا عملیاتی را تشکیل می‌دهد. این توجه، از زاویه تلاش برای حفظ قدرت خرید کارکنان دولت قابل فهم است. ولی طبعا همراه با تشدید شکاف میان هزینه‌های عمرانی و جاری خواهد شد. یعنی مشکل انباشت سرمایه کما فی‌السابق باقی خواهد ماند.

بعید است با آمدن جو بایدن امکان سریعی برای رفع تحریم‌ها و افزایش صادرات نفت و پوشش هزینه‌ها از این محل وجود داشته باشد. اگر درامدها از محل مالیات‌ها نیز چندان قابل افزایش نباشد، کسری بودجه بالا را باید همچنان شاهد بود. حتی اگر اقتصاد جهان و ایران از گردونه‌ی کرونا عبور کند و رشد اقتصادی مثبت بشود، پایه تولید و درآمدهای مالیاتی مرتبط با آن نمی‌تواند آنقدر افزایش یابد که مصارف افزایش یافته در حد ۴۰ درصد را پوشش دهد.

داستان بودجه در اقتصاد ایران، داستانی تکراری است. تامین درآمدهایی برای مصارف مشخص. مصارفی که در چارچوب اصل ” وابستگی به مسیر گدشته” خود را باز تولید می‌کنند بدون این‌که بخشی از آن‌ها کارکرد تخصیصی و توزیعی مثبت داشته باشند. نهادها و دستگهاه‌های زیادی از بودجه سهم می‌برند که نقشی در انباشت سرمایه ندارند. بازدهی اجتماعی فعالیت‌شان صفر یا حتی ممکن است منفی باشد.

به همین دلیل، در سوی دیگر، امکان انباشت سرمایه قوی در جهت افزایش پایه تولید و جایگزین‌سازی درآمدهای مالیاتی تولیدی به جای درآمدهای نفتی وجود ندارد. در تحلیل نهایی این یعنی بروز اجتناب‌ناپذیر مشکل ساختاری: وابستگی به درآمدهای نفتی با سهم حدود ۴۰ درصدی از درآمدها و ناتوانی از رهایی از مصارف نامولد.

مادامی که بودجه و بودجه‌ریزی چنین قاعده‌ای دارد، نمی‌توان انتظار تحقق بودجه‌ای متعادل، با کارکردهای تخصیصی و توزیعی توسعه‌گرا داشت.
کسری بودجه افزایش خواهد یافت و شکافه‌های منطقه‌ای بیش‌تر خواهد شد.

ریشه‌های مشکلات بودجه، ساختاری و مرتبط با ساخت قدرت مبتنی بر “تو در تویی نهادی” است. یعنی، بودجه، برخلاف تصور رایج، امری صرفا فنی نیست که با رعایت ملاحظات ان، چالش‌ها، رفع و رجوع بشود. بودجه، در اصل، امری سیاسی است. اینکه ترکیب منابع و مصارف چگونه باشد را ویژگی‌های ساخت قدرت تعیین می‌کند نه کارشناسانی که حکم ابزار فنی در بودجه‌ریزی را دارند. مادامی که این ساخت ویزگی‌های ماهوی خود را حفظ کند، بودجه نمی‌تواند از نطر کارکردهای تخصیصی و توزیعی خوب عمل کند و در خدمت پیشبرد اهداف توسعه‌گرایانه باشد.

ع