محمدرضا سعدی :
سخنی با رییس سازمان برنامه و بودجه
![سخنی با رییس سازمان برنامه و بودجه سخنی با رییس سازمان برنامه و بودجه](https://www.eqtesaddan.ir/wp-content/uploads/2024/06/6.jpg)
در یادداشت پیشین گفته شد که سازمان برنامه و بودجه مسوولیت اصلی راهبری و مدیریت در دو حوزه مهم اقتصادی کشور یعنی حوزه برنامه ریزی و حوزه بودجه را برعهده دارد. در آن یادداشت، عملکرد جنابعالی و سازمان متبوع در حوزه برنامه ریزی را بررسی کردیم. در یادداشت حاضر، این بررسی در حوزه بودجه صورت
در یادداشت پیشین گفته شد که سازمان برنامه و بودجه مسوولیت اصلی راهبری و مدیریت در دو حوزه مهم اقتصادی کشور یعنی حوزه برنامه ریزی و حوزه بودجه را برعهده دارد. در آن یادداشت، عملکرد جنابعالی و سازمان متبوع در حوزه برنامه ریزی را بررسی کردیم. در یادداشت حاضر، این بررسی در حوزه بودجه صورت میگیرد. طرحها یا پروژه های عمرانی یا همان طرح های تملک دارایی سرمایه ای دولت که در این یادداشت به صورت کلی در برخی موارد با عنوان پروژه و در برخی موارد با عنوان طرح بیان میشود (هر چند که مشخص است وقتی صحبت از طرح به میان میآید میتواند شامل یک یا چند پروژه نیز باشد) در بند ۱۰ ماده یک قانون برنامه و بودجه تعریف شده است و در اینجا به استناد همین تعریف و طبقه بندیها و فرآیندهای پیش بینی شده در این قانون و سایر قوانین مربوطه، به بیان نکاتی در این زمینه میپردازیم که از دیدگاه رسانها ی و برای تحلیل در راستای شفاف سازی عملکردتان در زمینه بخش بودجه ای وظایفتان نزد مخاطبان این نشریه اهمیت بالایی دارد.
۱- در جزء الف بند ۱۰ ماده یک قانون برنامه و بودجه، طرح عمرانی انتفاعی تعریف شده است که براساس آن، طرح عمرانی انتفاعی طرحی است که در مدت معقولی پس از شروع به بهره برداری، علاوهبر تامین هزینه های جاری و استهلاک سرمایه، سود متناسبی به تبعیت از سیاست دولت را نیز عاید نماید. در مقابل و براساس تعریف مذکور در جزء ب بند ۱۰ ماده یک همین قانون، طرح عمرانی غیرانتفاعی طرحی است که برای انجام برنامه های رفاه اجتماعی و عملیات زیربنایی یا احداث ساختمان و تاسیسات جهت تسهیل کلیه وظایف دولت اجرا میگردد و هدف اصلی آن، حصول درآمد نمیب اشد.
به گزارش اقتصاددان به نقل از جهانصنعت ، اولا این تعاریف که مربوط به بیش از ۵۰سال پیش است، قطعا نیاز به بازنگری ویژه دارد زیرا تعاریف مربوط به اقدامات و پروژه های دولت در این ۵۰سال قطعا تغییرات جدی داشته است و نمیتوان به آن استناد علمی و تخصصی کرد، هر چند که نشانهای از عزم آن سازمان برای بازنگری قانونی که بیش از نیم قرن پیش تدوین شده و باید متناسب با نیازها و تعاریف روز تغییر کند، مشاهده نمیشود. ثانیا نشانه ای از این طبقه بندی در پیوست«۱» قوانین بودجه سنواتی مشاهده نمیشود. ثالثا آن سازمان باید تعریف مشخصی برای گنجاندن طرحها یا پروژه های انتفاعی در موافقت نامه های عمرانی مربوطه داشته باشد. اینکه در فرم یک موافقت نامه برای پروژهای وضعیت انتفاعی و برای پروژه مشابه دیگر وضعیت غیرانتفاعی در نظر گرفته شود نشاندهنده آن است که سازمان برنامه و بودجه، ایده یا چارچوب مشخصی برای این موضوع ندارد و اگر حتی از این قرائن و امارات نیز بگذریم، به نظر میرسد تاکنون ابلاغیه و دستورالعمل ویژهای برای این موضوع از طرف آن سازمان تدوین نشده است. با توجه به اینکه براساس ماده ۳۲ قانون برنامه و بودجه، وجوهی که از محل اعتبارات عمرانی جهت اجرای طرح های عمرانی انتفاعی به دستگاههای اجرایی مربوط پرداخت میشود به صورت وام خواهد بود و دستگاهی که بدینترتیب وام دریافت میکند مکلف است اصل و بهره متعلق را طبق قرارداد منعقده با وزارت امور اقتصادی و دارایی در سررسید مقرر به خزانه بپردازد، عدم تدوین چنین دستورالعملی برای تفکیک و تشخیص پروژههای انتفاعی از غیرانتفاعی، باعث ایجاد تعارض در این زمینه میشود به طوری که یک جنس مشخص از پروژه ها (مانند پروژه های بیمارستانی) در یک موافقت نامه به صورت انتفاعی و در موافقت نامهای دیگر به صورت غیرانتفاعی در نظر گرفته خواهد شد. از طرف دیگر سازمان باید برنامه مشخصی برای وجوه برگشتی داشته باشد تا عدم توجه به این موضوع باعث نشود که دستگاههای اجرایی از ابهام در این زمینه و تلفیق این موضوع با درصد اعتبارات تخصیصی به دستگاه برای مدیریت پروژه های نیمه تمام استفاده نموده و باعث اطاله اجرا و اتمام پروژه شوند.
۲- موضوع دیگر مربوط به منابع مالی پروژه های عمرانی است که در جدول فرم یک موافقت نامه طرحهای تملک دارایی های سرمایه ای می آید. در این رابطه، منابع تامین مالی پروژهها شامل موارد زیر است:
الف- منابع عمومی که خود شامل درآمد عمومی و اوراق مشارکت است.
ب- سایر منابع که شامل منابع داخلی، تسهیلات و اوراق مشارکت است.
طبیعتا چنین فرم استانداردی برای پروژه ها دارای ایرادات و اشکالات فراوانی است که همانند سایر موارد باید مورد بازنگری جدی قرار گیرد. بهطور مثال، اوراق مشارکت که براساس قانون نحوه انتشار اوراق مشارکت مصوب سال ۱۳۷۶ و اصلاحات بعدی آن و آییننامه اجرایی مربوطه در فرم یک موافقتنامه آمده است، در حال حاضر به عنوان «تنها ابزار» تامین مالی به عنوان یک ابزار مالی نبوده و طبیعتا از ابزارهای بسیار متنوع موجود که توسط سازمان بورس و اوراق بهادار طراحی شده است نیز میتوان برای تامین مالی (خصوصا برای پروژههای عمرانی انتفاعی) استفاده کرد. ابزارهایی مانند اوراق صکوک، اوراق منفعت، اوراق سفارش ساخت و سایر ابزارهای مالی در جای خود میتوانند به اندازه اوراق مشارکت یا حتی بیش از این ابزار مالی برای تامین مالی پروژههای دولتی مورد استفاده قرار گیرند. سوال اینجاست که چرا از سال ۱۳۷۶ که قانون نحوه انتشار اوراق مشارکت به تصویب رسیده است تاکنون که بیش از ۲۵سال از آن می گذرد، هنوز موافقت نامه های استاندارد آن سازمان مورد بازنگری قرار نگرفته و امکان استفاده از ابزارهای مفید و متنوع مالی از پروژه های عمرانی سلب شده است. با توجه به اینکه هر کدام از ابزارهای مالی دارای کارکرد و کارایی خاص خود هستند (مانند اوراق صکوک اجاره برای تامین مالی ماشین آلات و ساختمان و اوراق سفارش ساخت یا همان اوراق صکوک استصناع برای ساخت پروژه ها) نمیتوان اوراق مشارکت را جایگزین تمامی این ابزارهای مالی کرد و در بسیاری از موارد، استفاده از اوراق مشارکت به جای ابزارهای متنوع و کارآمدتر مالی موجب زیان و خسران در بودجه دولت تلقی خواهد شد. همین موضوع در مورد نهادهای مالی نیز صادق است. در فرم استاندارد موافقت نامه طرحهای تملک دارایی سرمایه ای، هیچ جایگاهی برای نهادهای مالی در نظر گرفته نشده است. نهادهای مالی امروزه نقش بسیار مهمی در تامین مالی پروژهها دارند که پروژههای دولتی نیز از این موضوع مستثنا نیستند. نهادهای مهم مالی مانند صندوق پروژه و صندوق زمین و ساختمان میتوانند بار مالی عظیمی را از دوش دولت بردارند تا دولت با انبوهی از پروژه های نیمه تمام مواجه نباشد که تقریباً ۳۰۰۰ پروژه ملی مذکور در جدول پیوست یک قوانین بودجه سنواتی و دهها هزار پروژه استانی نیمه تمام از آن جمله است. جنابعالی و سازمان متبوعتان برای یکبار هم که شده باید شجاعت و جسارت خارج شدن از این افق محدود روشهای تامین مالی پروژههای عمرانی را داشته باشید.
۳- پروژههای موضوع مشارکت عمومی- خصوصی در ساختار اقدامات آن سازمان بسیار مبهم و غیراستاندارد است که این موضوع از دو جنبه قابل بررسی است؛ از یک طرف عناوین پروژه های موضوع مشارکت عمومی- خصوصی بسیار مبهم و کلی است که این موضوع را میتوان از جدول الحاقی پیوست یک قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور برداشت کرد. در این جدول که خلاصهای از آن در جداول و نمودارهای این مقاله آمده است، تعداد ۲۳۵ پروژه برای مشارکت عمومی- خصوصی ارائه شده است که بعضا دارای عناوین بسیار کلی هستند. از آنجا که مخاطب اصلی این پروژه ها به عنوان شرکای تجاری دولت، بخش خصوصی و جامعه حرفه ای هستند، با عناوین کلی نمیتوان به جلب شریک برای این پروژه ها پرداخت. به عنوان مثال، در ردیف ۲۳۲ جدول الحاقی مذکور، پروژهای با عنوان تکمیل و تجهیز فضاهای آموزشی، پرورشی و ورزشی ملی و استانی با شماره طبقهبندی ۱۸۰۱۰۱۱۰۰۴ آمده است که این عنوان برای مخاطب آن در بخشخصوصی بسیار مبهم است. هر چند که در پرتال مشارکت عمومی- خصوصی آن سازمان برخی مشخصات این پروژهها آمده است، این موضوع نمیتواند برای بخشخصوصی کامل و جذاب باشد. همچنین موضوعاتی مانند بهسازی ناوگان راهآهن (ردیف ۹ با شماره طبقهبندی ۱۳۰۳۰۱۵۰۳۹) و موضوعی مانند مشارکت و تکمیل فرودگاه بینالمللی امام خمینی(ره) (ردیف ۲۶ با شماره طبقه بندی ۱۳۰۳۰۱۷۰۰۹) باید با مشخصات شفافتر و قابل ارزیابی آورده شود. شریک دولت در بخشخصوصی برای پروژه های موضوع مشارکت عمومی– خصوصی نیاز به اطلاعات جامع و کافی دارد و استفاده از عناوین مبهم و کلی برای این منظور، راهگشا نخواهد بود. همچنین سازمان باید توضیح دهد که چرا موضوع بسیار مهم مشارکت عمومی – خصوصی در قوانین بودجه سنواتی دارای نوسانات بسیاری است بهطوری که در برخی سالها در قانون بودجه ذکر می شود (مانند تبصره ۴ قانون بودجه سال گذشته) و در سالهایی اصولا در قانون بودجه ذکر نمی شود (مانند قانون بودجه سالجاری کل کشور). این تعارض در قوانین بودجه سنواتی و قانون برنامه پنج ساله توسعه نیز وجود دارد بهطوری که برای سالجاری، موضوع مشارکت عمومی- خصوصی در قانون بودجه سنواتی لحاظ نشده است در حالی که در ماده ۲۰ برنامه هفتم توسعه این موضوع لحاظ شده است. با توجه به اینکه پروژه های موضوع مشارکت عمومی- خصوصی بلندمدت بوده و PLC آنها بیش از ۱۵سال است (به دلیل دوره سودآوری و تامین هزینههای پروژه)، باید دید اینگونه برخورد نوسانی در قوانین بودجه چه توجیهی میتواند داشته باشد. نحوه انتخاب شریک تجاری در این پروژهها هم دارای تناقض و تعارض واضح و آشکاری میان ماده ۲۷ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت(۲) و دستورالعمل مربوطه با قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور می باشد که عدم حل این موضوعات باعث سردرگمی دستگاههای اجرایی و متقاضیان خواهد شد. از طرف دیگر ساختار تامین مالی اینگونه پروژه ها معمولا ساختار تلفیقی (ترکیبی) است و سازمان باید در این زمینه دستورالعمل مشخصی تدوین و ابلاغ کند. در نتیجه اینکه سازمان صرفا مسوولیت خود را در طراحی ساختار MOU این پروژهها بداند و به سایر موضوعات اساسی مانند تامین مالی ترکیبی نپردازد نمیتواند موفقیتی برای این موضوع حاصل نماید. شاید اگر کمی بیش از این در زمینه پروژههای موضوع مشارکت عمومی – خصوصی وقت و حوصله گذاشته شود، بتوان نتایج ملی و استانی بیشماری برای آن متصور بود که ظاهرا هنوز جنابعالی و سازمان متبوع به این جمع بندی نرسیده است که دقت و نظم مشخصی در این زمینه ایجاد کند. مثال بارز این موضوع همین بس که هنوز دستورالعمل ابلاغی و مشخصی برای غربالگری این پروژه ها تدوین نشده است و همچنین نمونه تیپ مدل مالی این پروژه ها نیز با ابهامات فراوانی روبهروست.
۴- با توجه به گذشت زمان و سالهای متمادی از آغاز برخی پروژه ها، باید بازنگری ویژهای روی پروژه های ملی و استانی نیمه تمام صورت گیرد.
براساس مفاد ماده ۸۹ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، به وزارتخانه ها و موسسات دولتی اجازه داده شده است پروژه های تملک دارایی های سرمایه ای نیمه تمام و خاتمه یافته غیر مورد نیاز و مصالح و تجهیزات مازاد طرحهای خاتمه یافته را پس از تایید سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و با رعایت مقررات مربوط، بهطور نقد یا اقساط از طریق مزایده طبق قوانین و مقررات مربوطه به فروش رسانده و وجوه حاصل را به درآمد عمومی (نزد خزانه داری کل) واریز نمایند که این امر میتواند بسیاری از پروژه های نیمه تمام را تعیینتکلیف نماید ولی سازمان متبوع شما تاکنون دستورالعمل مشخصی در این زمینه از جمله شرایط غربال گری پروژه ها برای اجرای این حکم قانونی ابلاغ نکرده و ضوابطی برای این موضوع با گذشت بیش از ۲۰سال از تصویب این قانون، تهیه و تدوین نکرده است.
جناب آقای دکتر منظور، جنابعالی فردی تحصیلکرده در حوزه دانش اقتصادی بوده و نیک میدانید که عدم توجه به راهبردهای اساسی در اقتصاد میتواند خسارات و آثار زیانباری برای جامعه داشته باشد که از آن جمله میتوان به زیان ناشی از اطاله پروژه ها، عدم تامین مالی مناسب پروژه ها و عدم اجرای بهینه آنها اشاره کرد. به نظر میرسد زمان آن است که کمی راهبردیتر و اصولیتر به موضوعات پروژهای نگاه کنید. به عنوان پیشنهاد میتوان به بازنگری قوانین (مانند قانون برنامه و بودجه)، بازنگری در دستورالعمل ها (مانند چارچوب موافقت نامه پروژه های عمرانی) و بهینه سازی پروژه ها (مانند غربال گری و توقف پروژه های غیرضروری) اشاره کرد. اگر سازمان خود را به سمتی ببرید که پالایشی جدی در پیشبرد پروژه ها و بهروزرسانی دستورالعمل ها صورت گیرد، میتوان شما را مدیری راهبردی و برنامهمحور دانست و اگر غیر این باشد، شما نیز غرق در انبوهی از امور جاری سازمان خواهید شد که تا بخواهید موضوعات اساسی را مدیریت کنید، زمان خدمتتان پایان یافته و در آینده حسرت کارآمدی و بهره وری بیشتر در زمان ریاست خود بر سازمان بزرگی مانند سازمان برنامه و بودجه را خواهید خورد.
مخاطب گرامی، ارسال نظر پیشنهاد و انتقاد نسبت به خبر فوق در بخش ثبت دیدگاه، موجب امتنان است.
ع
برچسب ها :رییس سازمان برنامه و بودجه ، محمدرضا سعدی
- نظرات ارسال شده توسط شما، پس از تایید توسط مدیران سایت منتشر خواهد شد.
- نظراتی که حاوی تهمت یا افترا باشد منتشر نخواهد شد.
- نظراتی که به غیر از زبان فارسی یا غیر مرتبط با خبر باشد منتشر نخواهد شد.
ارسال نظر شما
مجموع نظرات : 0 در انتظار بررسی : 0 انتشار یافته : ۰