الزام به اصلاح حکمرانی اقتصادی چیست؟

در شرایطی که گروه‌های مختلف سیاسی و اجتماعی هریک به گونه‌ای نگرانی خود را از وضعیت جاری و آینده اقتصادی کشور ابراز کرده و اصلاح امور را مطالبه دارند، باید به درستی اولاً سهم سیاست و اقتصاد، ثانیاً سهم دولت و غیر دولت و ثالثاً سهم داخل و خارج در ایجاد مشکلات بررسی شود. در پاسخ به مطالبه‌گری مردم هیچ رکنی از ارکان حاکمیت نباید خود را در حاشیه امن ببیند. همه ارکان به نوبه خود در انباشت مشکلات اقتصادی کشور سهیم بوده‌اند. از یک سو، علی‌رغم ظرفیت‌های سرمایه‌ای بی‌بدیل کشور، رشد اقتصادی پایین و آسیب‌پذیر ایران برآیند شیوه حکمرانی با رویکرد سلطه سیاست بر اقتصاد است که در عمل مانع حل مسائل اقتصادی با رویکردهای علمی شده به طوری که در حوزه سیاست‌گذاری اقتصادی، دولت کارنامه درخشانی را در حل مشکلات ندارد. از سوی دیگر، سهم تحریم‌های خارجی نیز بر عملکرد اقتصادی کشور تعیین‌کننده بوده و بی‌اعتنایی به آن منصفانه نیست. افرادی که از برگشت تحریم‌ها و شکست برجام خوشحالی می‌کنند درک صحیحی از داده‌های اقتصادی چرخه رکود ایران از سال ۹۱ به بعد، و آثار آن به ویژه بر تولید، اشتغال، تورم، فقر و ورشکستگی بنگاه‌ها ندارند. در حالی که مهم‌ترین الزام رویکرد درون‌زایی و برون‌گرایی در پیشرفت اقتصادی، به عنوان دو مؤلفه مهم اقتصاد مقاومتی، الزام تعامل با عرصه اقتصاد بین‌الملل است. حتی شعار حمایت از کالای داخلی نیز بدون تعامل با اقتصاد جهانی در راستای ارتقای رقابت‌پذیری تولید ملی، نتیجه نخواهد داشت و فقط در حد یک شعار سیاسی باقی خواهد ماند.

آینده اقتصاد کشور در شرایط تشدید تحریم‌های بین‌المللی، نابسامانی سیاست‌های اقتصادی و اختلافات سیاسی گروه‌های داخلی در هاله‌ای از ابهام است. فضای نااطمینانی منجر به کاهش قدرت پیش‌بینی عاملان اقتصادی نسبت به آینده شده و تصمیمات کوتاه‌مدت را در اقتصاد خانوارها و بنگاه‌ها مسلط ساخته است. نشانه بارز این شرایط را در مالی شدن اقتصاد، به مفهوم تخصیص منابع جامعه از سمت تولید و سرمایه‌گذاری به فعالیت‌های سوداگرانه می‌توان مشاهده کرد که رکود و تورم را در اقتصاد ایران همچون گذشته استمرار خواهد داد. در فضای نااطمینان سیاسی و اقتصادی نمی‌توان برای عاملان اقتصادی تعیین تکلیف کرد. مبانی رفتار اقتصادی خانوارها و بنگاه‌ها در چنین شرایطی قواعد خاص خود را دارد و به هیچ وجه تحت کنترل سیاست‌گذار نبوده و بر اساس انتظارات از آینده شکل می‌گیرد به طوری که انتظار از بی‌ثباتی آینده خود منجر به بی‌ثباتی جاری می‌‌شود.

حال سؤال این است که در حال حاضر کدام نهاد با پشتوانه قدرت سیاسی مسئولیت تدوین و نظارت بر استراتژی برون‌رفت اقتصاد کشور را از معضلات کنونی به عهده دارد؟ نیک که بنگرید به رغم وجود تعدد و تنوع ارکان تصمیم‌گیری، سؤال کلیدی فوق بی‌پاسخ است. تعیین استراتژی و مسیر حرکت اقتصاد به منظور برون‌رفت از مشکلات اقتصادی در گرو اصلاح حکمرانی اقتصادی است.

اگر مشکل اقتصادی را در نظام حکمرانی اقتصادی کشور بدانیم جواب حل مشکلات اقتصادی چندان در تغییر دولت‌ها نبوده بلکه باید فراتر از هیاهوهای احزاب و گروه‌های سیاسی، بر نقش نخبگان جامعه در تصمیم‌سازی مسائل اقتصادی در سطوح بالای ساختار سیاسی کشور تأکید داشت. واقعیت آن است که به دلایلی که در این نوشتار خواهد آمد، در فضای پرتشتت سیاسی موجود، هیج برنامه به ظاهر موفق نیز توفیق اجرای مؤثر پیدا نمی‌کند. و از میان چنددستگی‌های غیرمعتقد به اصول و مبانی مشترک، هیچ نقشه راهی برای پیشرفت کشور حاصل نخواهد شد.

تجربه و عملکرد دولت‌های متفاوت نشان داد که با حقظ ساختارها و جهات تصمیم‌گیری یکسان، عملاً اقتصاد در مسیر پیشرفت قرار نگرفته و تنها ابعاد چالش‌های اقتصادی در طی زمان گسترده‌تر شده است. تبدیل مشکلات به چالش‌ها، و تغییر چالش‌ها به ابرچالش‌های موجود در حوزه‌های مختلف تولید و اشتغال، بودجه دولت، نظام تأمین اجتماعی، نظام بانکی، محیط زیست، سیاست‌گذاری‌های مالی و پولی و ارزی و انرژی، و… در طی زمان حکایت از آن دارد که نظام تصمیم‌گیری اقتصادی کشور هم در ساختار و هم در فرایندها دچار اشکالات جدی است. تداوم روندها در اقتصاد سیاست‌زده موجود با مدیریت غیرعلمی، همچون گذشته رکود، تورم، کاهش بهره‌وری، استهلاک شدیدتر سرمایه‌های انسانی و اجتماعی و در نهایت تشدید عدم تعادل‌های اقتصادی و اجتماعی را به دنبال خواهد داشت. مطالعات تجربی نشان می‌دهد که تداوم سیاست‌های موجود، اقتصاد کشور را در تله رشد پایین گرفتار خواهد کرد. انتقال مسیر تولید بلندمدت به سمت پایین، که نتیجه تداوم ناکارایی اقتصادی است، نشان از کاهش تدریجی ظرفیت‌های مؤثر انسانی، فیزیکی، مالی و طبیعی کشور دارد. کاش آثار وضعیت نابسامان متغیرهای اقتصادی چون رشد اقتصادی پایین، بیکاری و تورم بالا فقط در حوزه اقتصاد باقی می‌ماند ولی یافته‌ها حاکی از تعامل دوسویه وضعیت بد اقتصادی با رشد آسیب‌های اجتماعی، چون طلاق، جرم و اعتیاد، دارد. رشد اقتصادی بالا، پایدار و اشتغال‌زا شرط لازم کاهش آسیب‌های اجتماعی است. پیشرفت و توانمندسازی اقتصاد از یک سو در حفظ سرمایه‌های انسانی و اجتماعی کشور سهیم است و از سوی دیگر به عنوان مهم‌ترین منبع قدرت سیاسی می‌تواند در دنیای کنونی نقش ایفا کرده و برای مردم رفاه ایجاد کند. در حالی که بی‌توجهی به اقتصاد و قرار دادن آن در سایه‌سار سیاست، هم سیاست را تضعیف و آسیب‌پذیر می‌کند و هم سرمایه‌های انسانی و اجتماعی کشور را مستهلک ساخته و در نهایت امنیت ملی را به خطر می‌اندازد.

بنابراین، اقتصاد معطوف به پیشرفت، اصول و قواعد خود را دارد و با صدور دستور و بخشنامه هدف حاصل نمی‌شود. اقتصاد در شرایط بی‌ثباتی سیاسی رشد نمی‌کند و از سوی دیگر اقتصاد ضعیف نیز منجر به تضعیف و در نهایت فروپاشی قدرت سیاسی می‌شود. تجربه پیشرفت چین و فروپاشی شوروی سابق در این رابطه درس‌آموزی مهمی برای ما دارد. اقتصاد و سیاست نمی‌توانند اهداف مستقلی را دنبال کنند بلکه ایجاد یک توازن منطقی در این دو حوزه امری ضروری است. دو نکته را باید توجه داشت اول آن‌که، شکی نیست که حاکمیت سیاسی کشور ناهنجاری‌های اقتصادی چون رکود، فقر، تورم، فساد، بی‌عدالتی و تبعات خانمان‌سوز آسیب‌های اجتماعی آن را برای جامعه نه می‌پسندد و نه آن را به طور عمد خواسته است. و دوم آن‌که، تحقق این ناهنجاری‌ها هیچ نسبتی با مبانی ارزشی جامعه ندارد. بی‌انصافی است اگر وضعیت نابسامان اقتصادی و اجتماعی را به پای اسلام و الزامات تحقق آرمان‌های اسلامی بنویسیم که هر عیب که هست از مسلمانی ماست. بنابراین ریشه ناکارایی در عملکردها را باید در نحوه حکمرانی و مدیریت سیاسی و اقتصادی کشور جست‌وجو کرد.

به منظور قرار دادن ایران در ریل توسعه و پیشرفت، نظام حکمرانی اقتصادی کشور باید برای یک مرحله گذار و بر اساس یک رویکرد یکپارچه طراحی شود تا بتواند با تکیه بر مشورت از نخبگان، تصمیمات مؤثر اقتصادی را اتخاذ و با قدرت بر اجرای آن نظارت کند.

۱- مروری بر یافته‌های اقتصاد رشد مدرن

مطالعه اقتصاد رشد به طور عمده به تبیین علل اختلاف زیاد بین درآمد سرانه کشورها، اختلاف بین نرخ رشد اقتصادی کشورها و اختلاف بین سطح استاندارد زندگی در طی ادوار گذشته می‌پردازد. نتیجه‌گیری کلیدی مدل سولو آن است که اگر سهم سرمایه فیزیکی در درآمد، یک معیار منطقی برای اهمیت سرمایه در تولید باشد، اختلاف در سرمایه فقط میزان اندکی از اختلاف بین درآمد کشورها را توضیح می‌دهد. علی‌رغم رفع برخی از نقصان‌های مدل سولو و منظور کردن پایه‌های خرد رفتار خانوارها و بنگاه‌ها در مدل‌های رمزی-کاس-کوپمنز و دایموند، سؤالات اساسی رشد پاسخ داده نمی‌شوند. در ادامه توسعه ادبیات اقتصاد رشد، عامل تکنولوژی در چارچوب مدل‌های رشد درون‌زا به عنوان مهم‌ترین عامل توضیح‌دهنده اختلاف درآمد بین کشورها مورد بررسی قرار گرفت. پیامد عمده مدل‌های مذکور برای توضیح تفاوت درآمد بین کشورها بر مبنای تفاوت در انباشت دانش، با مشکل اساسی غیررقابتی بودن دانش مواجه است. بدین معنا که استفاده از دانش توسط یک تولیدکننده، مانع استفاده آن توسط دیگران نمی‌شود. بنابراین دلیل قانع کننده‌ای وجود ندارد که تولیدکنندگان در کشورهای فقیر نتوانند مشابه تولیدکنندگان در کشورهای ثروتمند، از این دانش استفاده کنند. اگر دانش مورد نظر به طور عمومی در دسترس باشد، کشورهای فقیر می‌توانند با داشتن نیروی کار و مدیران مناسب ثروتمند شوند. و یا اگر دانش مورد نظر بیانگر دانش اختصاصی باشد که توسط D&R خصوصی ایجاد شده است، کشورهای فقیر می‌توانند از طریق اجرای یک برنامه معتبر برای صیانت از حقوق مالکیت بنگاه‌های خارجی، پیشرفت کرده و تولید نهایی نیروی کار و دستمزدها را سریعاً به سطح کشورهای توسعه‌یافته افزایش دهند. بنابراین نسبت دادن تفاوت درآمد بین کشورها به تفاوت در دانش، مشکل را حل نمی‌کند. به عبارت دیگر باور آن مشکل است که دلیل آن‌که برخی کشورها فقیر هستند فقط به خاطر عدم دسترسی آنها به فناوری‌هایی باشد که در طول یک قرن گذشته رخ داده است. ایراد دیگر آن است که مشکلی که کشورها با آن مواجه هستند، فقدان دسترسی به فناوری پیشرفته نیست، بلکه فقدان توانایی در استفاده از فناوری است. این نکته دلالت بر آن دارد که منشأ اصلی تفاوت در استانداردهای زندگی، تفاوت در سطح دانش یا فناوری نیست، بلکه تفاوت در آن دسته از عواملی است که به کشورهای ثروتمند امکان می‌دهد تا مزایای فناوری را بهتر مورد استفاده قرار دهند که در این رابطه نقش سرمایه انسانی مطرح شد.

مبانی تجربی مدل‌های رشد حتی با افزودن سرمایه انسانی، به عنوان یک عامل توضیح‌دهنده دیگر به غیر از سرمایه فیزیکی، نمی‌تواند کاملاً اختلاف درآمد بین کشورها را توضیح دهد زیرا ضعف این مدل‌ها آن بود که فقط عوامل تعیین‌کننده تولید (چون سرمایه فیزیکی و سرمایه انسانی) را در نظر گرفته و عوامل مؤثری چون زیرساخت‌های اجتماعی (مانند نهادها و سیاست‌هایی که تخصیص عوامل بین فعالیت‌های مختلف را تعیین می‌کنند، که به نوبه خود تولید کل و بازتوزیع آن و همچنین تولید به ازای یک مقدار سرمایه معین را تحت تأثیر قرار می‌دهند) را شامل نمی‌شود. به این دلیل شاخه دیگری از مدل‌ها در پاسخ به سؤالات اقتصاد رشد، موضوع را از دید عمیق‌تری نگاه کرده و در میان سایر عوامل، عواملی چون نهادهای سیاسی، جغرافیا، فرهنگ و مذهب را مورد بررسی قرار دادند.

در کشورهای مختلف دلایل دولت‌ها در اتخاذ سیاست‌های عمومی، بستگی به عوامل پیچیده‌ای دارد که از روابط قدرت بین نهادهای مختلف تأثیر می‌پذیرد. اگرچه برخی مواقع اختلال‌زایی و ناکارایی سیاست‌ها انسان را متعجب می‌سازد ولی باید توجه داشت که حتماً گروهی از آن سیاست‌ها نفع می‌برند. اگرچه تحقق رشد و توسعه اقتصادی مطلوب دولت‌هاست ولی در عین حال رابطه درونی اقتصاد و سیاست بسیار مهم است و بدین جهت اقتصاد سیاسی رشد در کشورها از مسائل مهم به شمار می‌آید. نقش حکمرانی خوب در رشد اقتصادی به تدریج از دهه‌های ۸۰ و ۹۰ میلادی در کنار سایر عوامل تعیین‌کننده رشد مطرح شد. تا آن زمان عواملی چون کمبود سرمایه‌های فیزیکی، آموزش پایین و اختلالات سیاست‌گذاری مورد نظر بود و توجه کمتری به نقش منابع سیاسی و نهادی این مشکلات وجود داشت. نورث (۱۹۸۹) بیان می‌کند که در جوامع توسعه‌نیافته، فرصت‌ها برای کارآفرینان سیاسی و اقتصادی به شدت در جهت تقویت فعالیت‌های بازتوزیع است و نه فعالیت‌های مولد. که نتیجه آن ایجاد انحصارات به جای شرایط رقابتی و محدود کردن فرصت‌ها به جای گسترش آن است. اقتصاد نهادگرای جدید بر نقش دولت در کارکرد مناسب اقتصاد تأکید دارد به‌گونه‌ای که از یک سو عملکرد خوب بازارها را به نهادهایی منتسب می‌کند که دولت‌ها باید ایجاد کنند و از سوی دیگر فساد و رانت‌جویی دولت‌ها را مسبب ایجاد زیان‌های جدی بر اقتصاد می‌داند. هال و جونز (۲۰۰۹) در مباحث تجربی مربوط به تبیین اختلاف درآمد بین کشورها به جز عوامل تعیین‌کننده درآمد مانند سرمایه‌های فیزیکی و انسانی، به عامل زیرساخت‌های اجتماعی تأکید دارند. زیرساخت‌های اجتماعی عبارت است از نهادها و سیاست‌هایی که بازده خصوصی و اجتماعی فعالیت‌ها را متوازن می‌کند. فعالیت‌های زیادی هستند که بازده خصوصی و اجتماعی آنها ممکن است از یکدیگر متفاوت باشند: مانند انواع مختلف سرمایه‌گذاری (پس‌انداز، تحصیل، تحقیق و توسعه،…) که ممکن است بازده خصوصی آن از بازده اجتماعی کمتر باشد. زیرساخت‌های اجتماعی فقیر و ناکافی اشکال زیادی دارد: می‌تواند به شکل برنامه‌ریزی مرکزی باشد که حقوق مالکیت و انگیزه‌های اقتصادی را به حداقل می‌رساند. می‌تواند به شکل تسلط یک گروه کوچک بر اقتصاد باشد که انگیزه اصلی آنها منافع شخصی و حفظ قدرت بوده و بر پایه سلب مالکیت از دیگران و فساد قرار دارد. همچنین می‌تواند به صورت شبه‌آنارشی باشد که درآن اقتصاد کاملاً در شرایط نامطمئنی قرار می‌گیرد. مقالات متعددی فقط به یکی از مشخصه‌های زیرساخت‌های اجتماعی، شامل حمایت از حقوق مالکیت، ثبات سیاسی، رویکرد بازار و نبود فساد، پرداخته‌اند. با این حال در ادبیات رشد، در تعیین‌کننده‌های زیرساخت‌های اجتماعی عوامل مؤثر بر انگیزه‌ها و شواهدی از فرهنگ و جغرافیا نیز مطرح شده است. در ادامه آسم اوغلو و رابینسون (۲۰۱۲) در بیان مهم‌ترین دلیل پیشرفت کشورها، به نقش نهادهای سیاسی و اقتصادی فراگیر در ایجاد انگیزه‌ها و فرصت‌ها برای بروز خلاقیت‌ها، کارآفرینی، سرمایه‌گذاری در تکنولوژی‌ها و مهارت‌های جدید جامعه پرداخته و در مقابل علت فقر کشورها را در حاکمیت نهادهای سیاسی و اقتصادی غیرفراگیر می‌دانند که اولاً قدرت سیاسی را به طور محدود تخصیص می‌دهد و ثانیاً توان ارائه باکیفیت کالاهای عمومی را ندارد و این در حالی است که از منابع بسیاری برای عده‌ای محدود بهره‌برداری کرده و در حمایت از حقوق مالکیت و ایجاد انگیزه فعالیت‌های اقتصادی ناتوان است.

۲- چرا در اقتصاد ایران سیاست‌های تحقق‌یافته اغلب متفاوت از سیاست‌های بهینه است؟

سیاست‌های بهینه سیاست‌هایی است که تابعی از محدودیت‌های کارشناسی، فنی و اطلاعاتی بوده و محدودیت‌های سیاسی در آن نقشی ندارند. محدودیت‌های سیاسی محدودیت‌هایی هستند که در مواجهه با تضاد منافع و نیاز به انتخاب‌های جمعی به وجود می‌آیند. از این رو اقتصاد سیاسی اثباتی به این مسئله می‌پردازد که چگونه محدودیت‌های سیاسی، انتخاب سیاست‌های بهینه را محدود ساخته و اثربخشی اجرای سیاست‌ها را در عمل تحت تأثیر قرار می‌دهد. همچنین اقتصاد سیاسی هنجاری این پرسش را مطرح می‌سازد که چگونه با توجه به محدودیت‌های سیاسی موجود، جامعه را می‌توان به سمت بهترین اهداف اقتصادی مشخص هدایت کرد. این امر نه‌تنها شامل چگونگی غلبه بر محدودیت‌های سیاسی در درون چارچوب نهادی موجود است بلکه شامل طراحی نهادهای سیاسی برای دستیابی بهتر به اهداف اقتصادی نیز می‌شود (درازن، ۲۰۰۰). در اقتصاد ایران آنچه باعث انحراف سیاست‌های عملکرد از سیاست‌های بهینه می‌شود، اضافه شدن محدودیت‌های سیاسی به محدودیت‌های فنی است.

الف) محدودیت‌های سیاسی

باید توجه داشت که آنچه محور اقتصاد سیاسی است وجود تضاد و ناهمگنی منافع است که موجب ایجاد محدودیت‌های سیاسی برای حل و فصل این تضادها می‌شود. طبیعی است هرچه دامنه ناهمگنی منافع وسیع‌تر باشد، دامنه محدودیت‌های سیاسی نیز گسترش می‌یابد به طوری که در عمل یا سیاستی اتخاذ نمی‌شود و یا سیاست‌های تحقق‌یافته اثربخشی خود را از دست می‌دهند. در اقتصاد ایران هردو نمونه را مشاهده می‌کنیم. برای مثال، عدم اجرای سیاست پولی فعال، که خود را در استمرار تورم بالا نشان داده است، مثالی از تسلط محدودیت‌های سیاسی است که در عمل بانک مرکزی را از اجرای وظایف خود ناتوان کرده است. و یا تجربه خصوصی‌سازی کشور مثالی است که محدودیت‌های مذکور باعث کاهش شدید اثربخشی سیاست شده است. بنابراین اجرای سیاست‌های اثربخش نیازمند کاهش محدودیت‌های سیاسی است و برای تحقق این امر باید بر مسئله تضاد منافع گروه‌ها و نهادها و احزاب و عاملان اقتصادی با روشی فائق آییم. با توجه به اهمیت موضوع، در ادامه به ذکر یک مثال از دلیل تداوم تورم مزمن در اقتصاد ایران پرداخته می‌شود.

شاید باور این نکته سخت باشد که مهم‌ترین دلیل تورم‌های بالا در اقتصاد ایران در ۴۰ سال گذشته، بحث اقتصاد سیاسی تورم است. آیا می‌شود باور کرد که دانش کاهش تورم در نزد کارشناسان وجود نداشته باشد؟ پس چرا تورم علی‌رغم تحمیل زیان اجتماعی همچنان استمرار یافته است؟ پاسخ آن است که کاهش تورم نیازمند اجرای سیاست‌های ثبات‌سازی کلان با محوریت سیاست پولی بانک مرکزی است که با هزینه همراه است. در ادبیات اقتصادی فرایند کاهش تورم را به دوران سخت و دردآور ترک اعتیاد تشبیه کرده‌اند که اگر اراده جدی بدان تعلق نگیرد به بهانه‌های مختلف وضعیت اولیه برمی‌گردد. بنابراین سیاست‌گذار باید منافع کوتاه‌مدت و گذرای سیاست انبساطی، که همان افزایش موقتی تولید و اشتغال است، را با منافع بلندمدت کاهش تورم، که زمینه‌ساز افزایش تولید بلندمدت است، مقایسه کند. ولی نکته مهم آن است که هیچ گروهی حاضر به پذیرش این هزینه و چشم‌پوشی از منافع خود در کوتاه‌مدت نیست. مطالعات تجربی در مورد تورم گویای آن است که نقدینگی از عوامل کلیدی تورم به شمار می‌آید. حال سؤال این است که چرا بانک مرکزی، به عنوان نهاد متولی کنترل نقدینگی، از اجرای وظیفه خود ناتوان است؟ پاسخ آن است که عنصر ضروری کاهش رشد نقدینگی در ایران مسئله کنترل‌پذیری حجم پایه پولی است که تعیین بخش عمده آن خارج از اراده بانک مرکزی و تحت تأثیر سیاست‌های بودجه‌ای و اعتباری و ارزی است که بانک مرکزی را در کنترل پایه پولی به انفعال می‌کشد. در این رابطه کسری‌های سالیانه بودجه دولت به طور عمده، به طور مستقیم و یا غیرمستقیم، به روش پولی و از منابع بانک مرکزی تأمین شده است. کسری منابع بانک‌ها در اعطای اعتبارات، که بخشی از آن به جهت تبصره‌های تکلیفی بودجه است، به بانک مرکزی تحمیل شده و همچنین اجرای سیاست ارزی ثابت و مدیریت‌شده درجه استقلال پولی را کاهش داده است. حال در بحث تسلط سیاست مالی دولت بر سیاست پولی بانک مرکزی، سؤال این است که چرا دولت از تنظیم و اجرای یک بودجه متوازن عاجز است تا اجرای بودجه اثر پولی نداشته باشد؟ پاسخ آن است که بودجه اگرچه یک سند مالی دولت برای تخصیص منابع بودجه‌ای به بخش‌های مختلف است ولی در واقع یک سند مبتنی بر فشار و چانه‌زنی گروه‌ها و نهادهای سیاسی است که فرایند تخصیص منابع را از ملاحظات اقتصادی خود دور می‌کند. بودجه حتی ترازنامه نظام بانکی را نیز با تعیین تکلیف اجباری برای آنها تحت تأثیر قرار می‌دهد (مانند خرید تضمینی گندم از کشاورزان، یا اجبار به خرید اوراق مشارکت دولتی، یا تکلیف برای پرداخت انواع وام‌های مختلف مانند تأمین مالی مسکن مهر). نظام بانکی تحت فشار کمبود منابع، ناگزیر به اضافه برداشت از منابع بانک مرکزی شده و پایه پولی را می‌افزاید. همچنین تورم بالای مورد انتظار و وجود رقبایی چون مؤسسات اعتباری غیرمجاز، نظام بانکی را متعهد به نرخ سود سپرده بالا می‌نماید. از سوی دیگر افزایش مطالبات غیرجاری بانک‌ها به دلیل وضعیت رکود اقتصادی، بانک‌ها را مجبور به خارج کردن وجوه از چرخه تولید پرریسک به سمت دارایی‌های ثابت با درجه نقدشوندگی کمتر می‌کند. بدین ترتیب هزینه تجهیز پول برای بانک‌ها و همچنین هزینه تأمین منابع مالی بنگاه‌ها افزایش می‌یابد. مکانیزم‌های فوق در نهایت بدهی دولت را به بانک مرکزی، بانک‌ها و پیمانکاران می‌افزاید و پیمانکاران و بنگاه‌ها را به بانک‌ها، و بانک‌ها را به بانک مرکزی بدهکار می‌کند. علی‌رغم شناسایی آثار زیان‌بار روش تأمین منابع کسری بودجه دولت با انتشار پول در مبانی نظری و تجربی علم اقتصاد، درک صحیح آثار این روش همیشه از معضلات حوزه سیاست‌گذاری اقتصاد کلان ایران بوده و تاکنون حل نشده است. مهم‌ترین پشتوانه پول، حجم تولید و مقیاس فعالیت‌های اقتصادی است و مهم‌ترین علامت برای کنترل آن، نرخ تورم است. در تجربه دنیا نهاد مهمی چون بانک مرکزی برای کنترل متغیر مهمی چون حجم پول، با هدف اولیه کنترل تورم، تأسیس شده است ولی در اقتصاد ایران چنین نهادی به یک کارگزار تأمین مالی دولت تبدیل شده و تعیین قیمت‌های دستوری و تثبیت غیراقتصادی و بی‌اثر قیمت‌های مهم و کلیدی چون نرخ ارز و انرژی، جایگزین وظیفه سیاست پولی می‌شود.

بنابراین، به جهت وجود تضاد منافع، که محور مباحث اقتصاد سیاسی است، هر نهاد در اجرای وظایف خود توسط نهاد دیگر محدود می‌شود به طوری که انجام وظیفه درست هر نهاد مشروط به پرداخت هزینه توسط سایر نهادهاست. و چون تمامی گروه‌ها و نهادها در دستیابی منافع خود حاضر به تحمل هزینه نیستند بنابراین مشکل همچنان ادامه می‌یابد. به عبارت دیگر سیاست پولی ضد تورمی بانک مرکزی منوط به توازن در بودجه است. و این امر نیازمند تعدیل خواسته‌های نمایندگان سیاسی و یا افزایش شدید درآمدهای مالیاتی است که هیچ‌کدام محقق نمی‌شود. در کلاف سردرگم فوق که منجر به تورم‌های بالا و مزمن و در نهایت کاهش رفاه اجتماعی شده است واقعاً چه‌کسی مقصر است؟ نهاد پولی یا نهاد مالی؟ بانک‌ها یا بنگاه‌ها؟ دولت یا مجلس؟ سپرده‌گذاران، وام‌گیرندگان یا مالیات‌دهندگان؟ پاسخ آن است که هیچ‌کس! زیرا در چنین شرایطی هیچ نهادی خود را مقصر نمی‌داند و حاضر به پذیرش هزینه کاهش تورم نیست و بدین جهت کاهش تورم برای مدت طولانی به تعویق می‌افتد. در این رابطه مسئله اقتصاد سیاسی اثباتی آن است که آیا وجود محدودیت‌های سیاسی در تصمیم‌گیری بودجه‌ای قادر به توجیه این تأخیر هست و علاوه بر آن چگونه طول تأخیر، ساز و کارهای سیاسی مختلف برای حل منازعات بودجه‌ای را بازتاب خواهد داد. مسئله اقتصاد سیاسی هنجاری، چگونگی طراحی سازوکارها برای انتخاب سیاست‌هایی است که توافق درباره نحوه کاهش کسری بودجه را سرعت می‌بخشد. بنابراین مشاهده می‌شود که حل این مسئله منوط به یک توافقی در جهت افزایش رفاه اجتماعی بلندمدت است که تا اتفاق نیفتد دوره تورمی پایان نیافته و کشور را همچنان جزو اقتصادهای محدود با تورم بالا نگه خواهد داشت.

ب) محدودیت‌های کارشناسی و فنی: بی‌اعتنایی به مدیریت علمی اقتصاد

در مدیریت اقتصادی کشور نمی‌توان به دانش اقتصاد بی‌اعتنا بود. دانش اقتصاد به شناخت پویایی و تعامل مکانیزم‌ها و تبیین رفتارهای اقتصادی در سطح خرد و کلان کمک می‌کند. بدون این شناخت و با اتکای به تصورات و شهودات ذهنی نمی‌توان سیاست‌گذاری نمود. دانشی که برای دیگران شرط لازم پیشرفت و توسعه بوده است اتقاقاً در چارچوب سرمایه‌های فرهنگی و اجتماعی ایران می‌تواند اثربخشی بیشتری داشته و سرمایه‌ها را بارور کند. این دانش نیز مانند دانش‌های دیگر بشری، چون علوم پزشکی و مهندسی، در طی زمان با کشف حقایق رفتاری بیشتر به اندوخته‌های قبلی خود می‌افزاید. ولی جریان‌هایی در کشور از ابتدا منکر توانایی ابزارهای تحلیلی دانش اقتصاد شدند. با این حال این بی‌توجهی کدام معضل اقتصادی را حل کرد؟ به‌عنوان مثال شاید برای اذهان ساده باور این موضوع هم سخت و هم عجیب باشد که چرا کشور در چهل سال گذشته همیشه با تورم مواجه بوده در حالی که در بسیاری از کشورها دیگر مسئله‌ای به نام تورم وجود ندارد. تورم یک پدیده اقتصادی است، دلیل اقتصادی دارد و راه‌حل اقتصادی می‌طلبد. برای مبارزه با تورم در اقتصاد ایران هر سیاستی که به نظر می‌رسید اجرا شد، به‌جز اجرای چارچوب پولی معطوف به کنترل تورم، که دانش اقتصاد پیشنهاد می‌کند. روش قیمت‌گذاری دستوری برای کالاهای مختلف به‌عنوان شیوه مسلط و مستمر، جزئی از ادبیات دانمی اقتصاد ایران درآمد به طوری که به جای یک نظام تأمین اجتماعی مؤثر و کارا، عملاً دولت‌ها کمک به مصرف‌کنندگان، بهبود توزیع درآمد و عدالت اجتماعی را به این سیاست گره زدند. اگر قرار بود که قیمت‌گداری دستوری منجر به کنترل تورم شود تاکنون تجربه ایران در کتب درسی اقتصاد در سطح جهانی درج شده بود. ولی مطابق شواهد آماری چنین نشد. نه‌تنها تورم کنترل نشد بلکه مدام بر تنور ریشه تورم که مازاد پول است، دمیده شد. نه‌تنها توزیع درآمد و عدالت اجتماعی بهبود نیافت بلکه اختلال در قیمت‌های نسبی از عوامل انحراف در تخصیص منابع و تصمیمات غیربهینه تولید، سرمایه‌گذاری، مصرف، پس‌انداز و تجارت در سطح کلان شد. چند مطالعه تجربی در مورد کشورهای مختلف و از جمله ایران باید انجام گیرد تا در نزد سیاستمداران ما نقش پول در تورم فهمیده شود. تا بدانیم که مازاد پول با توجه به شرایط ادوار تجاری و نحوه انتظارات مردم، ارزش و قدرت خرید پول را کاهش داده و این امر خود را در افزایش قیمت‌ها نشان می‌دهد. به دلیل بی‌اعتنایی به دانش اقتصاد در ایران هیچ‌وقت سیاست پولی معطوف به کنترل تورم اجرا نشد.

از آموزه‌های مهم دانش اقتصاد توجه به نقش انتظارات از آینده اقتصاد در تصمیمات جاری عاملان اقتصادی است که به ویژه از دهه ۸۰ میلادی به بعد به طور کاربردی وارد تحلیل‌های اقتصاد کلان شده است. با مطرح شدن بحث انتظارات، مسئله اثربخشی سیاست‌گذاری دولت نیز به طور جدی به چالش کشیده شده است. با منظور کردن نقش انتظارات، دولت تنها بازیگر عرصه اقتصاد نیست بلکه به ازای هر سیاستی با عکس‌العملی از سوی عاملان اقتصادی روبه‌روست. در چنین شرایطی اعتبار سیاست دولت، در راستای ثبات‌سازی بازارها، بسیار تعیین‌کننده است. در غیر این صورت ذهنیات مردم بر اساس هر مجموعه‌ای از اطلاعات نسبت به گذشته و حال و آینده، مبنای تصمیمات اقتصادی می‌شود که ممکن است با هدف ثبات‌سازی دولت سازگار نباشد. با این آموزه می‌توان تحلیل جامع‌تری نسبت به پیش‌بینی بحران‌های ارزی، همچون بحران سال‌های ۹۱ و ۹۷ داشت. نقش مازاد عرضه پول در ایجاد بحران‌های پولی و ارزی به شدت تعیین‌کننده است. در شرایط کاهش سرعت گردش درآمدی پول (افزایش تقاضای پول)، سیاستمداران معمولاً بدون واهمه از تورم، و صرفاً با نگرش‌های سیاسی و به امید ایجاد تولید و اشتغال، به افزایش عرضه پول اقدام می‌کنند. حال سؤال این است که این حلقه معیوب چگونه خود را اصلاح می‌کند؟ تغییر در انتظارات مردم از شرایط آتی کشور و ایجاد انتظارات تورمی، مثلاً به دلیل خروج آمریکا از برجام، حتی بدون تغییر در متغیرهای اقتصادی، منجر به افزایش سرعت گردش درآمدی پول شده و رابطه پول و تورم را تقویت و تقاضای پول را کاهش می‌دهد. اگرچه این وضعیت آثار تدریجی خود را در بازار محصول نشان می‌دهد ولی در کوتاه‌مدت وضعیت بازارهای مالی، چون بازار ارز، را دچار بی‌ثباتی شدید می‌کند. به عبارت دیگر آثار واقعی مازاد عرضه پول خود را در قیمت‌های بازارهای مختلف نمایان می‌سازد.

ج) نمونه‌ای از سیاست‌های تعارض‌آمیز اقتصاد ایران

برآیند وجود محدودیت‌های سیاسی و کارشناسی در عرصه سیاست‌گذاری کشور باعث شده است که شاهد سیاست‌های تعارض‌آمیزی در اقتصاد ایران باشیم که نمونه‌های آن را می‌توان به شرح زیر برشمرد:

۱- کاهش رقابت‌پذیری تولید داخلی در زمان افزایش درآمدهای نفتی، به دلیل تثبیت نرخ ارز اسمی و در نتیجه افزایش بی‌رویه واردات و سرکوب تولید داخلی

۲- ایجاد کسری بودجه دولت و تأمین آن به روش انتشار پول و در نتیجه ایجاد تورم

۳- نقش بانک مرکزی به عنوان کارگزار تأمین مالی دولت، به جای نهاد کنترل‌کننده تورم

۴- تثبیت قیمت‌های کلیدی (مانند نرخ ارز و انرژی) به عنوان ابزار کنترل تورم و در نتیجه اختلال در تخصیص منابع

۵- به‌کارگیری سیاست پولی به عنوان ابزاری برای اشتغال‌زایی، به جای ابزاری برای کنترل تورم

۶- وجود تورم مزمن، بدتر شدن توزیع درآمد، توزیع یارانه فراگیر در نبود نظام تأمین اجتماعی کارآمد و در نهایت افزایش کسری بودجه و ایجاد مجدد تورم

۷- خصوصی‌سازی با هدف بازتوزیع درآمد، به جای ارتقای کارایی تخصیص منابع

۸- نظام بانکی بنگاه‌دار و مکلف و موظف در تبصره‌های بودجه، به جای نهاد تأمین مالی

۹- تنگنای مالی بنگاه‌ها به‌رغم رشد سالانه ۳۰ درصدی حجم نقدینگی

۱۰- افزایش نقدینگی، نبود فضای کسب و کار، ایجاد زمینه برای فعالیت‌های سوداگرانه، افزایش انتظارات تورمی، اقدام مجدد برای تثبیت قیمت‌ها

۱۱- کاهش درآمدهای نفتی و درآمدهای بودجه دولت، ایجاد رکود اقتصادی، تضعیف مجدد بودجه و کاهش نقش حاکمیتی دولت و در نتیجه تعمیق رکود.

بنابراین سؤال این است که در فضای آشفته سیاسی کشور، با توجه به غیربهینه بودن سیاست‌های اقتصادی، چه باید کرد؟ برای این سؤال پاسخ‌های متنوعی در چارچوب گزینه‌های چهارگانه زیر مطرح شده است که به نظر نگارنده این سطور باید پاسخ هیچ‌کدام را هم در میان جواب‌ها قرار دهیم. زیرا هیچ‌یک از آنها برای مرحله گذار ایران به سوی پیشرفت و توسعه، پاسخ صحیحی نیست.

– گفتمان ملی و اجماع‌سازی: فرایندی است ناممکن

– ایجاد مطالبه عمومی: فرایندی است طولانی و پرهزینه

– انجام رفراندوم: از که بپرسیم؟ از چه بپرسیم؟

– انتخابات زودهنگام: برای روی کار آوردن کدام گروه؟

در ادامه، با توجه به مبانی نظری و تجربی ادبیات رشد، و همچنین با توجه به ویژگی ساختار نسبتاً متمرکز سیاسی کشور، راهکار جایگزین و عملی پیشنهاد می‌شود.

۳- نقش کیفیت حکمرانی و رویکردهای اقتصاد سیاسی رشد در ایران

نقش کیفیت نهادهای سیاسی و اجتماعی و اقتصادی در فرایند رشد و توسعه اقتصاد نفتی ایران دوچندان اهمیت می‌یابد. طبیعی است که تعاملات صحیح و کامل بین عناصر حاکمیت از جمله دولت، جامعه مدنی و بخش خصوصی در کشور، در چارچوب یک دموکراسی رشدیافته مبتنی بر فرهنگ و ارزش‌های جامعه ایرانی در بلندمدت امکان‌پذیر است. و این همان رویکردی بر اقتصاد سیاسی رشد است که باید بسیار طولانی به انتظار بنشینیم و صبورانه کار فرهنگی و آموزشی انجام دهیم تا فرهنگ مسلط در عرصه سیاسی کشور تبدیل به قواعد حکمرانی عقلانی شود. تحقق این نوع از بلوغ سیاسی نیازمند یک فرایند زمان‌بر و رو به تکامل است که باید حوصله کنیم حتی اگر سال‌ها طول کشد و نسل‌های آتی از میوه درخت توسعه بهره جویند. در این رویکرد نهادها به تدریج شکل گرفته و باکیفیت می‌شوند. مهم‌تر آن‌که همه نهادها در یک فرایند یادگیری، قواعد بازی را در عرصه اقتصاد و سیاست می‌آموزند.

در رویکرد دوم اقتصاد سیاسی رشد نشان داده می‌شود که در شرایط نبود دموکراسی بالغ، وجود احزاب متعدد و همچنین عدم یکپارچگی سازمان اجرایی حکومت می‌تواند اثر منفی بر رشد اقتصادی داشته باشد. زیرا اگرچه نهادهای اقتصادی در تشکیل سرمایه‌های فیزیکی و انسانی، توسعه تکنولوژی، و همچنین سازمان تولید مؤثرند ولی خود تحت تأثیر و تقابل بین منافع گروه‌ها و افراد مختلف و ذی‌نفعی هستند که توزیع منابع و انتخاب نهادهای اقتصادی را براساس چگونگی تخصیص قدرت سیاسی شکل می‌دهند. بنابراین مطالعات تجربی نشان می‌دهد که اگرچه دموکراسی با وجود نهادهای باکیفیت منجر به رشد اقتصادی شده است ولی نهادهای سیاسی خوب نیز حتی در نظام‌های آتوریته و در جوامع با دموکراسی نامستحکم منجر به ارتقای رشد اقتصادی شده است. شاید از بهترین تجربه‌های رویکرد اقتصاد سیاسی فوق، تجربه کشورهای آسیای شرقی در دهه‌های اخیر باشد. این کشورها با ویژگی‌های تاریخی متفاوت، رشد اقتصادی بالایی را به علت اتخاذ عوامل و جهت‌گیری‌های مشترک در نظام تصمیم‌گیری، سیاست‌های مهم اقتصاد کلان، و ارتقای سرمایه‌گذاری، به نمایش گذاشته‌اند. تجربه نشان می‌دهد که معجزه‌ها و فاجعه‌های رشد کشورها، نه به دلیل وجود شوک بلکه به طور عمده ناشی از تغییرات بزرگ در بنیان‌های اقتصادی و سیاسی است. به علاوه از آنجا که زیرساخت اجتماعی در کانون بنیان‌ها قرار دارد، بیشتر معجزه‌ها و فاجعه‌های رشد، نتیجه تغییرات بزرگ و سریع در زیرساخت‌های اجتماعی است. جای تعجب نیست که معجزه‌ها و فاجعه‌های رشد در شرایط نظام‌های سیاسی متمرکز، بیشتر عمومیت دارد. زیرا ایجاد تغییرات بزرگ و سریع در نهادها تحت نظام‌های دموکراسی مشکل است.

بنابراین، تا تحقق کامل نهادهای باکیفیت در چارچوب یک نظام دموکراسی مبتنی بر فرهنگ و ارزش‌های بومی، اتخاذ رویکرد دوم اقتصاد سیاسی رشد اجتناب‌ناپذیر است. در مقطع کنونی کشور ترسیم مسیر توسعه و تبیین الزامات آن در یک آینده‌نگری صحیح و در انطباق با اصول علمی اقتصاد و سیاست، وظیفه رهبران و نخبگان سیاسی جامعه است. در این شیوه با خواست و اراده حاکمیت برای حل مسئله، قاعده بازی با تعیین خطوط قرمز برای دولت مشخص و نتایج پیاده‌سازی برنامه‌های عملیاتی دولت بر اساس اعتماد، مورد نقد سازنده قرار می‌گیرد. مهم آن است که بدانیم اقتصاد و سیاست دارای تعامل درونی است. توفیقات اقتصادی در عرصه داخلی و بین‌المللی منجر به تقویت منافع ملی و بنیه‌های سیاسی نظام می‌شود. افزایش توانمندی و کاهش آسیب‌پذیری اقتصاد کشور از طریق توسعه پیوندهای راهبردی و همچنین گسترش همکاری و مشارکت با کشورهای منطقه و جهان و استفاده از دیپلماسی در جهت حمایت از هدف‌های اقتصادی، همگی نیازمند وارد شدن ایران به بازی با جمع غیرصفر با بازیگران بین‌المللی عرصه اقتصاد و سیاست است. از سوی دیگر سیاست نیز می‌تواند محدودیتی برای پیشرفت اقتصاد باشد. نمی‌توان در هر شرایطی از عرصه سیاست، پیشرفت اقتصادی را انتظار داشت. شرایط نااطمینانی سیاسی، بنگاه‌ها را گرفتار تصمیمات اقتصادی کوتاه‌مدت و سرمایه‌گذاران را در بازارهای غیرکارا، گرفتار فعالیت‌های سوداگرانه می‌کند. ایجاد توازن منطقی و بهینه در اهداف سیاسی و اقتصادی کشور از اولویت‌های مهم حکمرانی است. سیاستمداران باید برای شاخص‌های مهم اقتصادی همچون نرخ رشد اقتصادی، نرخ بیکاری، نرخ تورم، سطح رفاه خانوارها و همچنین آثار آنها بر شاخص‌های آسیب‌های اجتماعی، همچون طلاق، جرم و اعتیاد، یک سطح آستانه‌ای را تعریف کنند که شکنندگی آن منجر به بازنگری حوزه تصمیمات سیاسی شود. از معضلات کشور تعریف استراتژی‌های انعطاف‌ناپذیر سیاسی و عدم تعدیل آن در تحولات زمان است در حالی که می‌شود با حفظ اهداف اصولی نظام، در جهت تقویت بنیه‌های سیاسی و اقتصادی کشور، با دنیا وارد بازی برد- برد شد و به تدریج ظرفیت‌های بالقوه اقتصاد را بارور کرد و در تنیدگی و مشارکت بیشتر با اقتصاد بین‌الملل، هزینه تحریم را پایین آورد. این مسیر، مسیر سازش و تسلیم در مقابل مسیر مقاومت نیست بلکه مسیر سومی است که هدف آن توانمندسازی اقتصادی به عنوان پشتوانه و منبع قدرت سیاسی است که تحقق آرمان‌های کشور را تضمین می‌بخشد.

مشکلات نظام حکمرانی موجود را به شرح زیر می‌توان خلاصه کرد:

– در نظام حکمرانی موجود هیچ مکانیزمی برای ایجاد توازن بهینه بین اهداف سیاسی و اقتصادی وجود ندارد. به دلیل وابستگی درونی اقتصاد و سیاست، نمی‌توان این دو عرصه را مستقل از هم هدف‌گذاری کرد.

– رویکرد واحدی در جهت‌گیری‌ها و الزامات رشد اقتصادی پایدار نزد سیاست‌گذاران و سیاستمداران وجود نداشته و هیچ نقشه راهی، به عنوان میثاق بین حاکمیت و مردم در فضای نااطمینانی کشور وجود ندارد. به این دلیل انتظارات ارکان نظام از جمله دولت و گروه‌های سیاسی و اجتماعی، به طور غیر همسو شکل گرفته و فضای ناامیدی را دامن می‌زند.

– وجود تشتت آرای سیاسی و اقتصادی و تعدد نهادهای تصمیم‌گیر اقتصادی، منجر به از بین رفتن فرصت‌ها می‌شود. در چنین فضایی یا تصمیم جدی اتخاذ نمی‌شود و یا سیاست‌های اتخاذشده اثربخش نخواهند بود. همچنان که گذشت، لازم نیست برای راضی نگه‌داشتن همه، نظر همه‌کس در تصمیمات نسبت به همه‌چیز منظور شود. اگرچه نظرخواهی و نظر دادن لازمه توسعه مشارکت‌های اجتماعی است ولی رجوع به متخصص نیز عین عقلانیت است. بنابراین مهم آن است که صدای نخبگان در اداره کشور شنیده شود و به تصمیمات حاکمیتی راه یابد. با این حال به طور موازی باید صبورانه تمرین دموکراسی را ادامه دهیم که لازمه رشد اقتصادی پایدار در بلندمدت است.

– وجود تضاد و ناهمگنی منافع گروه‌ها و نهادهای مختلف، موجب ایجاد محدودیت‌های سیاسی شده و امکان حل و فصل مشکلات اقتصادی را در چارچوب مدیریت‌های علمی میسر نمی‌سازد.

– وجود ناهماهنگی‌های بین‌دستگاهی عملاً منجر به کاهش اثربخشی انجام وظایف دستگاه‌ها شده است.

– وجود ناهماهنگی بین دولت و نهادهای تصمیم‌گیر فرادولتی و عدم کفایت ابزارهای سیاست‌گذاری دولت، باعث ناکارایی سیاست‌های اقتصادی دولت می‌شود.

با توجه به نکات فوق، اصلاح نظام حکمرانی اقتصادی کشور باید بتواند اقتصاد را در یک مرحله گذار با اصلاح سیاست‌های داخلی و خارجی و ارتقای هماهنگی نظام تصمیم‌گیری اقتصادی کشور به مسیر توسعه و پیشرفت هدایت کند. امید آنکه بتوانیم با زدودن فقر و بیکاری و بی‌عدالتی، پیشرفت اقتصادی ایران را شاهد باشیم تا فرهنگ و مبانی ارزشی غنی کشور فرصت بیشتری برای پرتوافشانی داشته باشد.