چالش‌های مجلس یازدهم برای اصلاح ساختار بودجه

بودجه مهم است. بودجه نشان می‌دهد دولت چگونه کشور را اداره می‌کند؛ به قول معروف می‌گویند بودجه‌ات را نشان بده تا بگویم چطور کشور را اداره می‌کنی. به‌طور کلی از بودجه خوب، انتظار داریم از محل انبساط بودجه، اقتصاد را تحریک، قدرت خرید مردم را حفظ و وابستگی به نفت را قطع کند. این در حالی است که بودجه‌های چند سال اخیر هیچ یک از این انتظارات را برآورده نکرده‌اند، فقدان منابع و وابستگی به نفت کار را به جایی رسانده که پیش‌بینی می‌شود کسری بودجه ۹۹، دست کم ۲۵ درصد باشد.

مشکل بودجه دولت، فقط کسری منابع نیست، بلکه شلختگی در تخصیص و نبود شفافیت در مصارف، کلاف سردرگم اصلاح بودجه را پیچیده‌تر کرده است. به گفته دیوان محاسبات، در بودجه‌های چند سال گذشته ۷۰ درصد انحراف از احکام بودجه مشاهده شده است. امروز برنامه اصلاح ساختار بودجه به مجلس می‌آید و توپ اصلاح بودجه در زمین مجلس یازدهم می‌افتد، حال باید دید آیا همچون گذشته اصلاح بودجه به ارائه یک گزارش و چند اسلاید ختم می‌شود یا اینکه نمایندگان با اصلاحاتی عمیق، بودجه را از این سردرگمی بیرون می‌آورند و عیار این مجلس را نشان می‌دهند؟

رئیس سازمان برنامه و بودجه هفته گذشته میهمان برنامه رهیافت رادیو اقتصاد بود. محمد باقر نوبخت در آن برنامه از ارائه برنامه اصلاح ساختار بودجه طی شنبه هفته آینده(امروز) به مجلس شورای اسلامی خبر داد. این برنامه سال قبل به شورای عالی هماهنگی اقتصادی تقدیم شد.

وی اظهار داشت: بخش‌هایی از برنامه اصلاح ساختار بودجه در این شورا آغاز شد، البته هنوز تکمیل نشده است. این ابلاغیه مصرح مقام معظم رهبری در ۲ سال گذشته بود که اصلاح ساختار بودجه در کشور انجام و به شورای عالی هماهنگی اقتصادی ۳ قوه تقدیم شود و مورد تصویب قرار گیرد. رئیس سازمان برنامه و بودجه افزود: حالا که مقرر است این اتفاق بیفتد و شورا هم تاکنون نتوانسته این برنامه را تکمیل کند؛ بنا شد به مجلس تقدیم و از همفکری و رایزنی نمایندگان مردم استفاده شود که بدون تردید تحول خواه و علاقه‌مند هستند این اصلاح ساختار را انجام دهند.

بودجه‌ریزی عملیاتی و بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد با همین عنوان در فرهنگستان بودجه تعریف می‌شود. نوبخت در بخش دیگری از سخنان خود گفت: سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی که از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شد این بود که تا جایی که امکان دارد بتوان ترکیب منابع را از نفت به سمت مالیات برد، حال سؤال این است که آیا مالیات ظرفیت بیش از این را دارد؟

وی اظهار داشت: مالیات هم در دنیا دارای شاخصی است، یعنی سهمی که مالیات از تولید ناخالص داخلی دارد در کشورهای پیشرفته صنعتی ۳۰ تا ۴۰ درصد، در کشورهای در حال توسعه ۲۰ تا ۳۰ درصد و در ایران کمی بیش از ۶ درصد است. رئیس سازمان برنامه و بودجه با اشاره به اینکه در سال ۱۳۶۷ عضو کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی بوده است، خاطرنشان کرد: در آن زمان بحث بر سر این بود که برای رهایی از اقتصاد نفتی چه باید کرد؟

شاخص نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی کشور آن زمان ۲/۴ درصد بود که قرار بود تا پایان برنامه اول ۵ساله توسعه این عدد به ۴/۸ درصد برسد. هم‌اکنون این عدد کمی بیش از ۶ درصد بوده و هنوز به ۸ درصد نرسیده است. نوبخت ضمن اشاره به رقم سالانه ۵۰ هزار میلیارد تومانی فرار مالیاتی در کشور تصریح کرد: آمار و ارقام نشان می‌دهد کشور ظرفیت مالیاتی مناسبی دارد که با اصلاح قانون مالیات‌ها، تعریف پایه‌های جدید مالیاتی، جلوگیری از فرار مالیاتی و کاهش معافیت‌های مالیاتی می‌توان از این ظرفیت برای تامین درآمدهای بودجه استفاده کرد.

چرا بودجه مهم است؟

دولت برای اجرای مأموریت‌هایی که از سوی مردم به آن محول شده است باید منابع لازم را از اقتصاد به شیوه مناسب و به مقدار کافی جمع آوری کند و این منابع را به طور مسؤولانه، کارآ و اثربخش به اولویت‌های عمومی تخصیص دهد. این فرآیند که طی یک سال مالی در جریان است، «بودجه‌ریزی» نام دارد. حال اگر دولت و مجلس از این فرآیند یک عکس بگیرند، این تصویر که یک برش از فرآیند سالانه مزبور است، یک سند بودجه خواهد بود. مسأله اساسی بودجه، تصمیم‌گیری درباره منابع محدود است. منابع همه دولت‌ها محدود است و گاه بر اساس شرایط روزگار محدودتر هم می‌شود. بر اساس این محدودیت، بر چه مبنایی باید تصمیم گرفت که هر یک تومان را به جای آموزش به بهداشت و درمان یا دفاع یا فرهنگ اختصاص داد و بالعکس؟ پاسخ این سؤال مهم در بودجه است. اینجاست که بودجه آینه شیوه اولویت‌بندی، تصمیم‌گیری و فکر کردن دولت‌ها و مجالس می‌شود.

ازسوی دیگر، بودجه دولت به عاملان اقتصادی، سیاسیون، مردم و … علامت می‌دهد که دولت از لحاظ اقتصادی و مالی برای سال آینده چه برنامه‌ای دارد و چگونه جهت‌گیری خواهد کرد. پس، بودجه علاوه بر سند اولویت‌بندی و سیاست‌گذاری، سند علامت‌دهی هم هست. بودجه ابتدا در دولت پخت و پز می‌شود، سپس به مجلس ارائه می‌شود تا نمایندگان مردم در مجلس در جریان چگونگی نحوه فکر کردن دولت و برنامه‌های آن برای سال آینده قرار بگیرند و احیاناً آن را بهتر کنند. بودجه در راه بررسی ۳ خوان را طی می‌کند: بررسی بودجه در کمیسیون‌های تخصصی، بررسی بودجه در کمیسیون تلفیق و بررسی بودجه در صحن علنی مجلس.

پس از تقدیم لایحه بودجه به مجلس، این لایحه در کمیسیون‌های تخصصی مختلف مثلا کمیسیون بهداشت، کمیسیون صنعت، کمیسیون اقتصادی و امثالهم بررسی می‌شود. سپس گزارش‌های بررسی کمیسیون‌های مختلف به کمیسیون تلفیق ارائه می‌شود. کمیسیون تلفیق همانگونه که از اسمش مشخص است، کمیسیونی است که در آن نتیجه کار کمیسیون‌های تخصصی روی هم ریخته شده و تصمیم نهایی گرفته می‌شود. برای بررسی لایحه در صحن علنی مجلس، آیین‌نامه داخلی مجلس محدودیتی قائل نشده است.

البته قاعدتاً نمایندگان باید بتوانند تا پایان سال و آغاز سال مالی جدید، بودجه را بررسی و تصویب کنند، در غیر این صورت و اگر بودجه در موعد مقرر تصویب نشود (مثلا اگر بودجه دیر به مجلس ارائه شود و فرصت کافی برای بررسی نباشد یا در موعد مقرر ارائه شود اما نمایندگان تشخیص دهند بودجه از اساس مشکل دارد و کلیات آن را رد کرده و سپس برای اصلاح مجدد به دولت بازگردانند) مخارج دولت در سال بعدی غیرقانونی خواهد بود و ناچاراً مجلس بودجه یا تنخواه یک یا چند دوازدهم تصویب می‌کند. پس از تصویب مجلس و تأیید شورای نگهبان، لایحه بودجه به قانون تبدیل شده و برای اجرا به دولت ابلاغ می‌شود. فرآیند بودجه‌ای (موسوم به سیکل بودجه‌ای) در اینجا متوقف نمی‌شود و تازه آغاز کار است. دولت اجرای قانون را شروع می‌کند و در جریان اجرای بودجه و بعد از پایان آن، نمایندگان بر کم وکیف اجرای بودجه از لحاظ مالی و سیاستی نظارت می‌کنند.

انحرافی برای تمام فصول

هر سال با شروع فصل پاییز، دولت و مجلس شورای اسلامی برای چند ماه درگیر بودجه‌نویسی، اصلاح بودجه و تصویب آن می‌شوند، این یعنی طبق یک قاعده نانوشته هر سال چند ماه از فعالیت ۲ قوه کشور درگیر تهیه سند دخل و خرج سال آینده می‌‎شود و می‌توان گفت در این بازه زمانی فعالیت این ۲ قوه تعطیل می‌شود.

با توجه به اینکه بودجه یکی از اصلی‌ترین اسناد مدیریتی کشور است، ناگزیر اینچنین وقت گذاشتن برای بودجه دور از ذهن نیست اما سوال اینجاست که دولت‌ها اساسا چه میزان از بودجه‌ای را که خودشان تدوین کرده‌اند اجرایی می‌کنند؟ بررسی گزارش‌های تفریغ بودجه در بین سال‌های ۹۱ تا ۹۷ نشان می‌دهد دولت به طور میانگین تنها به ۳۰ درصد احکام قانونی بودجه جامه عمل پوشانده است. این یعنی به طور متوسط دولت‌ها به ۷۰ درصد احکام بودجه‌ اساسا هیچ اعتنایی نمی‌کنند و از این سند انحراف دارند. به غیر از تعطیلی ۲ قوه اصلی کشور برای تصویب و نگارش این سند، نباید فراموش کرد که سالانه ارقامی میلیاردی برای تهیه بودجه هزینه می‌شود.

بی‌اعتنایی دولت‌ها به سند بودجه در کنار ناتوانی مجالس در پیگیری انحرافات بودجه لزوم یک اصلاح اساسی در ساختار بودجه‌ریزی کشور را تقویت می‌کند. تمام تلاش دستگاه‌های مختلف طراحی بودجه‌ای سازگار با واقعیات و بدون تصمیم‌های انتزاعی است. این یعنی دولت بودجه‌ای برای تحقق یافتن بنویسد و نه صرفا برای رفع تکلیف.

چالش‌های مجلس برای اصلاح ساختار بودجه

اصلاح ساختار بودجه موضوعی است که پیشینه‌ای دستکم ۳ دهه‌ای دارد. این مسأله بویژه از زمان طرح مطالبه «حذف درآمد نفت از بودجه» تاکنون مطرح بوده است. با این حال، این مطالبه تا پیش از اقدام ترامپ در خروج یکجانبه از برجام و حذف نفت ایران از بازارهای جهانی میسر نشد. پس از این اقدام آمریکا بود که کشور به طور ناگزیر به سوی بودجه بدون نفت حرکت کرد؛ چنانکه سهم نفت از منابع بودجه پس از این اقدام رو به کاهش گذاشت به طوری که در قانون بودجه سال جاری حداکثر ۵۰ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که معادل ۲۰ درصد منابع بودجه است.

با این حال، دستیابی به این رقم با توجه به افت شدید قیمت و حجم صادرات نفت ایران تقریبا غیرممکن است. از همین رو تقریبا کل منابع در نظر گرفته شده برای نفت را باید به عنوان بخشی از کسری بودجه سال جاری در نظر گرفت. صفر شدن درآمد نفت، اکنون دولت و مجلس را مجبور به اتخاذ تدابیری برای اصلاح ساختار بودجه و رهایی همیشگی آن از وابستگی به منابع نفتی کرده است؛ هرچند به نظر می‌رسد هنوز هم دولت نیم نگاهی به گشایش‌های سیاسی و بازگرداندن کشور به مسیر بودجه‌نویسی نفتی گذشته دارد.

از همین رو لازم است مجلس یازدهم نظارت کارآمدی برای ممانعت از بازگشت به شرایط پیشین داشته باشد. یکی از مهم‌ترین مصادیق اصلاح ساختار بودجه، افزایش سهم مالیات از منابع بودجه است. پیش‌نیاز تحقق این هدف البته اصلاح ساختار مالیاتی کشور است. آمارهای رسمی نشان می‌دهد سهم مالیات از تولید ناخالص داخلی در بهترین حالت به حدود ۸ درصد رسید. مهم‌ترین محورهای اصلاح ساختار مالیاتی عبارت از هوشمندسازی مالیات‌ستانی برای کاهش فرار مالیاتی، کاهش معافیت‌ها و افزایش پایه‌های مالیاتی است.

از همین رو پیش‌نیاز اصلاح ساختار بودجه به منظور افزایش درآمدهای مالیاتی، اصلاح قوانین مالیاتی است که لازمه آن، اقدام مجلس برای اصلاح قوانین فعلی و تصویب پایه‌های مالیاتی جدید است. مهم‌ترین دستاورد جایگزین شدن درآمد مالیاتی با درآمد نفتی را می‌توان در همراستا کردن منافع دولت با منافع فعالان اقتصادی و جایگزین شدن یک درآمد پایدار و کم‌نوسان به جای درآمد نفت عنوان کرد. این دستاورد باعث مقاومت حداکثری بودجه کشور در برابر نوسانات بیرونی نظیر تحریم، افت قیمت نفت و حتی بحران جهانی اقتصاد می‌شود. تجربه سال‌های گذشته نشان می‌دهد بودجه دولت به دلیل وابستگی زیاد به درآمدهای نفتی، با نوسانات زیادی همراه شده است.

از جمله مهم‌ترین علل این نوسانات، تغییرات تحمیلی خارجی همچون نوسان قیمت نفت، تحریم و بحران جهانی اقتصاد بوده است. این وابستگی باعث بیشینه شدن تاثیر عامل خارجی بر بی‌ثباتی اقتصاد کشور شده است. مصادیق این بی‌ثباتی را می‌توان در محقق نشدن بودجه‌های جاری و عمرانی در سال‌های گذشته دید. در مقابل، درون‌زا بودن منابع مالیاتی سبب کاهش حداکثری تاثیر نوسانات خارجی بر ثبات اقتصاد کشور می‌شود.

مجلس در بودجه هیچ‌کاره است

سرپرست مرکز پژوهش‌های مجلس یکشنبه هفته گذشته در جریان تشریح گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس از وضعیت اقتصادی کشور گفت: اصلاح ساختار بودجه‌ریزی ضروری است و اگر مجلس یازدهم این کار را انجام ندهد، اقتداری نخواهد داشت؛ اقتدار در بودجه است و متأسفانه مجلس در بودجه هیچ‌کاره است، پس اگر این کار انجام نشود مجلس یازدهم عملکرد متفاوتی با دوره‌های گذشته نخواهد داشت.

محمد قاسمی درباره نحوه تخصیص بودجه به دستگاه‌ها گفت: تخصیص اعتبار به دستگاه‌های اجرایی‌(چه در اعتبارات هزینه‌ای و چه در اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) بیش از آنکه برمبنای مصوبات مجلس انجام شود، برمبنای اولویت‌های مورد نظر دولت انجام می‌شود. برای مثال در سال ۹۵، اکثریت قریب به اتفاق دستگاه‌های اجرایی که دارای درصد تخصیص اعتبارات هزینه‌ای بالای یکصد درصد هستند، دانشگاه‌های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی- درمانی بودند. از طرفی تعداد ۲۸ دستگاه اجرایی، به‌رغم برخورداری از اعتبار مصوب تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در سال ۹۵، هیچ اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به آنها اختصاص داده نشده است. به عبارت دیگر، درصد تخصیص تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ۲۸ دستگاه اجرایی، صفر درصد بوده است.

بودجه فقط زمستان نیست

بودجه کشور و تب و تاب و التهاب آن فقط مربوط به زمان تهیه آن در دولت، ارائه به مجلس و بررسی و تصویب آن در قوه مقننه (یعنی از اواخر پاییز تا اواخر زمستان) نیست. همانگونه که قبلا گفته شد، تصویب بودجه در مجلس، صرفاً یک بخش از سیکل بودجه‌ای در کشور است و بخش مهم‌تری از آن پس از ابلاغ قانون و اجرای بودجه اتفاق می‌افتد. اینکه دقت اجرای بودجه چقدر است و ارقام پیش‌بینی شده چقدر با اجرا فاصله دارد؟ قواعد مالی پیش‌بینی شده در اسناد بالادستی چگونه در فرآیند اجرای بودجه رعایت می‌شوند؟

آیا بودجه توانسته است اهداف اقتصادی یا توسعه‌ای که براساس آن تهیه شده است را محقق کند؟ اینکه عملیات حسابداری و نقدی بودجه به درستی انجام شده یا تخلفی در آن بروز کرده است؟ و … تمام این موارد نیاز به شفافیت در عملکرد بودجه، گزارش‌دهی مناسب از طرف دولت، نظارت سیاستی و حسابداری مستمر از مجلس و توجه افکار عمومی طی سال بودجه‌ای دارد. بودجه می‌تواند در صورت پیش‌بینی و سیاست‌گذاری نامناسب یا اجرای ناقص و نادرست، عوارض متعددی در شرایط اقتصادی کشور به وجود آورد.