توسعه صنعتی قربانی دخالت دولت در اقتصاد

در دو دهه اخیر، درست در زمانی که برنامه‌ریزان اقتصادی ایران، در طراحی «استراتژی توسعه صنعتی» کشور ناکام ماندند، فرایند توسعه صنعتی ایران با موانعی از قبیل عقب ماندن از رقبای منطقه‌ای (مانند ترکیه)، تداوم و گاه حتی تعمیق خام‌فروشی، کاهش سهم بخش صنعت از ارزش‌افزوده اقتصاد (صنعت‌زدایی زودرس) و تعطیلی یا فعالیت زیرظرفیت بسیاری از واحدهای تولیدی و صنعتی روبه‌رو شده است. به تعبیر دقیق‌تر، همه آن مشکلاتی که قرار بود با برخورداری از استراتژی صنعتی و نقشه راه مشخص، از گرفتاری در دام آنها بگریزیم، امروز بلای جان اقتصاد ایران شده و هرچند که امواج مخرب تحریم، به بخش صنعت بیش از سایر بخش‌ها خسارت وارد کرده است، اما ناتوانی در استفاده از فرصت‌ها و رفع موانع توسعه، حتی قبل از وقوع تحریم‌ها نیز (در ابعادی کوچک‌تر) تحقق رؤیای توسعه صنعتی ایران را آرزویی دور از دست نشان می‌داد.

با گذشت قریب به دو دهه از اولین تلاش‌ها برای طراحی استراتژی توسعه صنعتی، شاهد آن هستیم که علی‌رغم وجود احکام متعدد قانونی و نیز وجود این حکم در سه برنامه اخیر توسعه کشور (برنامه‌های چهارم تا ششم توسعه)، مطالعات متعددی برای طراحی استراتژی صورت گرفته، اما هیچ‌کدام به مرحله اجرا نرسیده‌اند.

تحریم عامل ناموفق بودن استراتژی صنعتی است؟

دلایل بسیاری وجود دارد که باور کنیم تحولات بیرونی مقصر به‌وجود آمدن این شرایط بوده است، وضع تحریم‌ها، عملاً افق برنامه‌ریزی را محدود و ضرورت‌های برنامه‌ریزان و متولیان اقتصاد و صنعت کشور را تغییر داده است. در کنار آن، نوسانات درآمدهای نفتی و به تبع آن قبض‌وبسط بودجه دولت، تغییر دوره‌ای قوای اجرایی کشور و تغییرات گسترده در موضع آنها نسبت به مسائل مختلف ازجمله توسعه صنعتی و دست آخر تغییرات و جابه‌جایی گسترده مدیران، همگی محیطی بسیار بی‌ثبات را ایجاد می‌کند که می‌تواند مقصر عدم به سرانجام رسیدن تلاش‌های برنامه‌ای و ازجمله تدوین استراتژی توسعه صنعتی باشد.

موارد ذکر شده در بالا همگی میزانی از حقیقت را با خود دارند، اما باوجود وقوع همه شوک‌های پیش‌بینی نشده‌ای که پُردستاورد بودن برنامه‌ها را با مخاطره روبه‌رو می‌سازد، اساساً دستگاه بوروکراسی کشور، آنقدر شایسته نبوده است که طرحی متناسب با شرایط متحول و تهدیدات بالقوه و بالفعل کشور طراحی کند. به تعبیر دیگر، همه کاستی‌های موجود و همه تهدیدات بالقوه، ضرورت‌هایی هستند که برخورداری از استراتژی را به نظام سیاستگذاری و برنامه‌ریزی کشور گوشزد می‌کنند، این درحالی است که به‌نظر می‌رسد که در ساختار تصمیم‌گیری کشور، طراحی استراتژی چونان امری لوکس و تشریفاتی در نظر گرفته می‌شود و اگر مطالعه‌ای هم انجام می‌شود، تحلیل‌ها و توصیه‌ها در حد کلی‌گویی‌ها یا تکرار برخی اقدامات گذشته خلاصه شده و طرحی نو و باکیفیت برای تحول شرایط نگاشته نشده است.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در تحلیل و ارزیابی اسناد استراتژی توسعه صنعتی، ضعف‌های سه مطالعه تدوین استراتژی توسعه صنعتی را به هفت نوع تقسیم کرده که این ضعف‌ها عبارتند از: ضعف در انتخاب مبنای تحلیلی، شناسایی اهداف، تحلیل وضع موجود، توصیه اقدامات (توالی‌ها)، سازمان‌دهی، تحلیل اقتصاد سیاسی و تحلیل فناوری.

برپایه آسیب‌شناسی بالا، پیشنهادهای گزارش حاضر به قرار زیر است:

پرهیز از برون‌سپاری تدوین استراتژی توسعه صنعتی: تدوین استراتژی باید در قالب مباحثات عمیق کارشناسی صورت گیرد، بر این اساس، از هرگونه برون‌سپاری یا تقلیل تدوین استراتژی به محاسبات کمی مبتنی بر تعدادی شاخص باید پرهیز کرد.

تدوین استراتژی توسط سازمان برنامه و بودجه: نهادی که متولی تدوین استراتژی توسعه صنعتی می‌‌شود باید از دو ویژگی برخورداری از دانش برنامه‌ریزی و جایگاه فرابخشی برخوردار باشد، زیرا در غیر این صورت توصیه‌های سند هیچ الزامی برای سایر دستگاه‌های موازی ایجاد نمی‌کند. (تاکنون وزارت صمت متولی تدوین استراتژی صنعتی کشور بوده است.)

تدوین استراتژی برپایه ارزیابی دقیق از شرایط موجود: تدوین استراتژی توسعه صنعتی نیازمند ارائه تصویری دقیق از شرایط موجود است که واجد ارزیابی مشخص از اثر سیاست‌های دولت در وضعیت فعلی و نیز تأثیر متغیرهای مختلف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی بر روندهای تجربه شده بوده و روندهای قیمتی و تحولات نهادی را به‌صورت همزمان مورد توجه قرار دهد.

ترسیم شرایط عمومی و اولویت‌ها: استراتژی توسعه صنعتی باید واجد دو دسته سیاست‌ها باشد، سیاست‌هایی برای فضای کسب‌وکار و عموم فعالیت‌های صنعتی و سیاست‌هایی که به نفع صنایع خاصی جهت‌گیری شده باشد.

فقدان الگوی استراتژی توسعه صنعتی در ایران

دولت‌ها‌ وظایف مختلفی را در اقتصاد برعهده دارند. دولت‌ها در بنیادی‌ترین سطح، وظیفه حفظ نظم و امنیت داخل و خارجی را برعهده داشته و از این زاویه، کارکرد اصلی آن‌ها در اقتصاد تامین امنیت حقوق مالکیت و تضمین قراردادها است. فراتر از آن، دولت‌ها به تامین برخی از کالاهای نیمه عمومی مانند آموزش و سلامت، مقررات‌گذاری در بازار کار و تعیین اموری مثل حداکثر ساعات کار روزانه، مزایای شغلی، قوانین استخدام و اخراج و بیمه‌های درمانی و بازنشستگی پرداخته و می‌کوشند تا سودآوری بازارها را با نیازهای رفاه اجتماعی وفق دهند.

اما فراتر از این دو، شکاف میان سطح رفاه و توسعه یافتگی ملت‌های مختلف جهان، دولت‌ها را وا داشته که سیاست‌هایی برای کاهش فقر و نیازمندی‌های آن یعنی غلبه بر مسائل تشکیل سرمایه، گذار از اقتصاد کشاورزی به اقتصاد صنعتی، غلبه بر بهره‌گیری ناقص از منابع (نیروی انسانی و سرمایه)، عبور از دام تعادل سطح پایین و … و دستیابی به «تحول ساختاری» اتخاذ کنند.

نقش دولت در توسعه صنعتی

نقش دولت در توسعه صنعتی و به‌طور کلی در اقتصاد همچنان از نوعی فقدان نظریه و الگو رنج می‌برد، یعنی دولت در هنگام سیاست‌گذاری با انتخاب‌هایی روبرو است که به دلیل فقدان نظریه و الگوی دخالت در اقتصاد تکلیف‌اش با آن‌ها مشخص نیست. حدود و صغور دخالت دولت در اقتصاد و مرز بین فعالیت بخش خصوصی و مردم و دولت‌ همواره از سوالات اساسی اقتصاد ایران بوده است. این ابهام و فقدان نظریه، خودش را در الگوی ورود دولت به توسعه صنعتی نیز نشان می‌دهد.

در فضایی که ابهام‌ها و سوالات جدی در خصوص حدود و صغور ورود دولت به مقوله توسعه وجود داشته است، اقتصاد ایران نیز به مانند سایر اقتصاد‌های درحال توسعه در چند دهه گذشته تلاش‌های مختلفی را برای توسعه صنعتی پشت سر گذاشته است. با بررسی تاریخی می‌توان سه دوره (۱۳۱۰-۱۳۲۰، ۱۳۴۱-۱۳۵۶، ۱۳۹۰- ۱۳۶۸) را در قالب دوره‌های تحول صنعتی در ایران مورد توجه قرار داد. بررسی تاریخی نشان می‌دهد که در هر سه دوره، سیاست‌های دولت نقشی مهم در تحول صنعتی ایفا کرده است:

۱۳۱۰-۱۳۲۰: این دوره که با سقوط قیمت نفت و به تبع آن بروز مشکلات ارزی برای دولت و ملی کردن بازرگانی خارجی همراه بود، دولت را ترغیب کرد تا از سیاست صنعتی برای تقویت صنایع داخلی و مقابله با مشکلات اقتصادی تجاری بهره گیرد.

۱۳۴۰-۱۳۵۶: در دوره دوم، همراه با رشد درآمدهای نفتی و ایجاد ثبات، سرمایه‌گذاری صنعتی و هماهنگ‌سازی سیاست‌ها از طریق نهادسازی‌هایی مانند ایجاد وزارت اقتصاد (با ادغام وزارت صنایع، تجارت و اقتصاد)، سازمان مدیریت صنعتی، سازمان گسترش و نوسازی صنایع، بانک صنعتی و معدنی و… دنبال شده و رشد کمی خیره‌کننده صنعتی را به دنبال داشت. البته پایان این دوره با بروز شوک نفتی همراه بود و دستاوردهای این دوره نسبتاً ناپایدار بود.

۱۳۶۸-۱۳۹۰: در دوره سوم نیز راهکارهایی مانند یکسان‌سازی نرخ ارز، کاهش تعرفه‌ها، ایجاد مناطق آزاد، سرمایه‌گذاری مستقیم دولت در صنایع معدنی، واگذاری شرکت‌های سازمان گسترش و نوسازی صنایع در کنار ایجاد سازمان‌های جدیدی مانند ایمیدرو و سپس واگذاری بخش عمده شرکت‌های این سازمان‌های توسعه‌ای در خصوصی‌سازی به‌عنوان ابزارهای توسعه صنعتی به‌کار گرفته شد.

همین مرور خلاصه نشان می‌دهد که سرمایه‌گذاری صنعتی، شکل‌گیری واحدهای جدید تولیدی و در کل تحول صنعتی، تا چه اندازه به‌صورت پیدا و پنهان متأثر از سیاست‌های دولت بوده و ساختار کنونی صنایع در ایران تا چه اندازه از این سیاست‌ها تأثیر پذیرفته است.

تدوین استراتژی توسعه صنعتی نیازمند چیست؟

به‌نظر می‌رسد تدوین استراتژی توسعه صنعتی باید همراه با در نظر گرفتن قیود و ویژگی‌های زیر صورت گیرد:

تدوین استراتژی توسعه صنعتی، امری است که هم با سطوح سیاسی و هم سطوح سیاست‌گذاری سروکار دارد، بنابراین به‌ویژه در تدوین اهداف، مبنای اولویت‌بندی و شناسایی اهداف باید گفت‌وگویی ملی یا حداقل بر پایه اجماعی در سطوح عالی حکومت صورت گیرد.

در تدوین استراتژی توسعه صنعتی، متخصصینی از حوزه‌های مختلف باید حضور داشته باشند، با توجه به چند بُعدی بودن مسئله توسعه صنعتی، وجود این متخصصین برای در نظر گرفتن ابعاد مسئله ضروری است.

با توجه به فقدان آمار و اطلاعات دقیق و همچنین نااطمینانی‌های نهفته در آینده (ناشی از بروز شوک‌ها و همچنین تحولات فناوری و…)، تدوین استراتژی می‌باید در قالب نوعی سناریونویسی و همراه با مشخص کردن جهت‌گیری‌های آینده بوده و به‌جای تدوین دقیق اقدامات، اقدامات بهینه و توالی آنها را با توجه به قیدهای مطرح در هر سناریو تشریح کند. وظیفه مهم استراتژی، تعیین جهت‌گیری‌ها و جلوگیری از بروز پراکندگی‌ها در اقدامات است.

تدوین استراتژی باید در چارچوب نهادی فرابخشی مانند سازمان برنامه صورت گیرد و ضرورت‌های سازمانی و هماهنگی‌های مورد نیاز آن بخشی ضروری از آن باشد.

مخاطب گرامی، ارسال نظر پیشنهاد و انتقاد نسبت به خبر فوق در بخش ثبت دیدگاه، موجب امتنان است.

ع