آدرس غلط درآمدزایی

شیما نوروزی* در شرق نوشت: تری لین کارل، نویسنده کتاب ارزشمند و خواندنی «معمای فراوانی»، دولت‌های نفتی را با وجود تفاوت‌های آشکار در نوع رژیم، فرهنگ و موقعیت استراتژیک، دارای ترتیبات نهادی و الگوی سیاست عمومی فوق‌العاده مشابهی می‌داند. از نظر او، وابستگی به نفت، این دولت‌ها را به سمت تمرکزگرایی شدید نظام اداری آشفته و غیرمنسجم هدایت می‌کند که نتیجه آن به شکل مخارج عمومی کنترل‌نشده ظاهر می‌شود. در چنین اقتصادهایی، متنوع‌کردن اقتصاد و استقلال از درآمد نفتی هرگز اتفاق نمی‌افتد. بر این اساس، دولت‌های نفتی در قبال بی‌ثباتی درآمد صادرات نفت، فوق‌العاده آسیب‌پذیر هستند و پیامدهای منفی این بی‌ثباتی، همواره گریبان‌گیر اقتصادشان است.

آنچه کارل در کتاب معمای فراوانی به آن اشاره می‌کند، دقیقا حال و روز اقتصاد نفتی ایران است. با اینکه کشورمان سال‌هاست در معرض نوسانات قیمت نفت قرار دارد، هیچ‌گاه عزمی جدی برای استقلال از نفت و تقویت بنیه تولید در بین تصمیم‌سازان اقتصادی ایجاد نشده است و تنها در حد شعار و اقدامات نمایشی به این مسئله پرداخته می‌شود. این میزان وابستگی به تک‌محصول نفت، اقتصادمان را به‌شدت شکننده و آسیب‌پذیر کرده و نوسانات درآمد ارزی ناشی از فروش نفت، بودجه دولت را در بسیاری از مقاطع زمانی متأثر کرده است. امروز نیز که تحریم‌ها امکان فروش نفت و دستیابی به درآمدهای ارزی نفتی را مشکل کرده، بودجه دولت به‌شدت تحت تأثیر قرار گرفته است. تجربه نشان داده هر زمان دولت با تنگنای مالی مواجه می‌شود، به دستکاری قیمت‌ها در بازارهای تحت سیطره خود متوسل می‌شود و برای آماده‌شدن اذهان عمومی نیز قبل از اقدام، به انواع و اقسام نمایش‌ها و توجیه‌های به ظاهر علمی می‌پردازد تا به درآمد مدنظر خود در مدت زمان اندک دست یابد. نمونه آن را در جهش چندبرابری نرخ ارز مشاهده کردیم که تبعات آن کل سیستم اقتصادی را متأثر کرد. این بار نیز نوبت یارانه‌های انرژی رسیده است که در چند ماه اخیر زمزمه‌های آن در رسانه‌ها به گوش می‌رسد و دلایلی نظیر توزیع ناعادلانه یارانه‌ها و افزایش شکاف طبقاتی، قاچاق بی‌رویه سوخت، افزایش شدت مصرف انرژی و مواردی از این دست، دولت را در اجرای این سیاست همراهی می‌کنند. در ادامه به موارد مغفول‌مانده سیاست پیشنهادی پرداخته و تلاش می‌شود ابعادی از موضوع که به‌طور کلی از نظر پیشنهاددهندگان این سیاست مغفول مانده است، بررسی شود.

ناکارآمدی‌های عرضه انرژی فراموش‌شده

اولین نکته در نقد پیشنهاد افزایش قیمت حامل‌های انرژی آن است که در هیچ‌یک از تحلیل‌ها و استدلال‌های ارائه‌شده، به عرضه انرژی اشاره‌ای نشده و همه مشکلات ناشی از بالابودن شدت مصرف انرژی، به سمت تقاضای انرژی نسبت داده شده است. به بیان دیگر، بخش عرضه انرژی و ناکارآمدی‌های آن به‌کلی از نظرها دور مانده؛ این در حالی است که بخش عمده انرژی در کشور، پیش از مصرف و در پروسه تولید، انتقال و توزیع تلف می‌شود. بر اساس گزارش ترازنامه انرژی در سال ۹۵ معادل ۵۰۸ میلیون بشکه نفت خام در پروسه تولید، انتقال و توزیع هدر رفته است. با توجه به اینکه بخش عمده شبکه‌های تولید و توزیع حامل‌های انرژی در اختیار دولت است، هیچ‌گاه شاهد اصلاح فرایندهای تولید انرژی و صرفه‌جویی در طرف عرضه نبوده‌ایم و همیشه ناکارآمدی در مصرف به طرف تقاضا نسبت داده می‌شود.

روش فریبنده یک محاسبه

نکته مهم بعدی، بحث محاسبه یارانه پنهان و مبنا قرارگرفتن ارز برای اندازه‌گیری آن است. دولت به برآورد هزینه فرصت فروش حامل‌های انرژی در خارج از کشور پرداخته و همه این محاسبات و ادعاهای انجام‌شده درباره میزان یارانه پنهان، بر اساس متر و معیاری است که خود بی‌ثبات و متأثر از دستکاری‌های قیمتی ارز است. به عبارتی، جهش سه‌برابری ارز، به جهش سه‌برابری در یارانه‌های پنهان انجامیده است. در واقع هرچقدر نرخ ارز بالاتر رود، گویی یارانه پنهان بیشتری به حامل‌های انرژی داده شده است. با توجه به اینکه نرخ ارز در کشور ما تحت تأثیر کسری بودجه و بی‌انضباطی‌های مالی دولت، هر چند وقت یک بار با جهش همراه می‌شود، نمی‌تواند متر و معیار شایان اتکایی برای این سنجش باشد و روشی فریبنده است.

خیال اضافه درآمدها واهی است

جنبه دیگری که به‌کلی در تحلیل‌های طرفداران حذف یارانه‌های به‌اصطلاح پنهان نادیده گرفته شده، آن است که دولت در اقتصادی مانند اقتصاد ایران، بزرگ‌ترین مصرف‌کننده و سرمایه‌گذار است. شرایط تورمی ناشی از آزادسازی قیمت بدون بسترسازی‌های لازم و اقدامات پیشینی، بیشترین اثر را بر دولت بزرگی مانند دولت ایران خواهد گذاشت. بر اساس مطالعه‌ای که در دوره برنامه سوم انجام شد، نشان داده شد به ازای هر یک واحد اضافه درآمدی که برای دولت از طریق شوک درمانی حاصل شد، هزینه‌های مصرفی دولت با ضریب ۱.۲۴ برابر و هزینه‌های سرمایه‌ای دولت ۱.۴۶ برابر افزایش ‌یافت.

فشار بیشتر به تولید در شرایط رکود تورمی

مسئله مغفول دیگر، تولید است. در شرایطی که رکود تورمی بر کشور حاکم است و بخش‌های تولیدی-صنعتی با انواع هزینه‌های مبادله غیرمتعارف مواجه هستند و جهش ارزی، سرمایه در گردش بنگاه‌های تولیدی را محدود کرده و بسیاری از واحدهای صنعتی با مشکلات مالی دست‌و‌پنجه نرم می‌کنند، شوک قیمتی دیگر می‌تواند بحران جدیدی را رقم بزند. همچنین با محدودیت منابع پیش‌رو، نرخ ارز فعلی و شرایط تحریمی، واحدهای تولیدی چگونه می‌توانند ماشین‌آلات خود را به‌روز کنند و تکنولوژی‌هایی با انرژی‌بری کمتر وارد کنند.

معیشت دهک اول وابستگی بیشتری به یارانه انرژی دارد

نکته بعدی که در بحث‌های اخیر نادیده گرفته شده، بحث قیمت‌های نسبی است. دولت با شعار کمک به اقشار آسیب‌پذیر که امروز بیش از هر زمان دیگری تحت فشارهای فزاینده تورمی و بی‌کاری قرار دارند، رهاسازی قیمت‌ها را به‌عنوان راهکاری گریزناپذیر معرفی کرده و قیمت انرژی را با مقیاس جهانی می‌سنجد؛ اما درباره درآمدها سخنی به میان نمی‌آورد. زمانی که به اصلاح قیمت‌ها اشاره می‌شود، باید درآمدها و هزینه‌ها هم‌زمان مورد توجه قرار گیرند و اصلاح طرف هزینه بدون اصلاح طرف درآمد، فشار هزینه‌ای خانوارها را افزایش می‌دهد. گزارشی که مرکز پژوهش‌های مجلس در مهر سال جاری منتشر کرده، نشان داده که با وجود آنکه سهم دهک اول از یارانه انرژی ۵.۰۶ درصد و از دیگر دهک‌ها کمتر است؛ اما نسبت یارانه انرژی به هزینه کل خانوار در این دهک با ۱۵ درصد، بیشترین مقدار را به خود اختصاص داده است. این نسبت برای دهک دهم پنج درصد است. این به آن معناست که معیشت دهک اول وابستگی بیشتری به یارانه انرژی در مقایسه با دیگر دهک‌ها دارد؛ بنابراین هرگونه جهشی در قیمت‌های انرژی، بیشترین اثرگذاری را در وضعیت معیشت خانوارهای کم‌توان‌تر خواهد گذاشت.

افزایش قیمت‌ها فقط به افزایش هزینه‌ها برای جامعه منجر خواهد شد

با توجه به اینکه در بین حامل‌های انرژی تمرکز بیشتری بر روی قیمت بنزین وجود دارد، باید بر این نکته تأکید کرد که قیمت بنزین در کشور ما، یک قیمت کلیدی است. منظور از قیمت کلیدی، قیمتی است که هر نوع تغییر در آن حتی به میزان اندک، کل اقتصاد را متأثر می‌کند و اثرات مستقیم و غیرمستقیم وسیعی به همراه خواهد داشت. از‌این‌رو در تحلیل اثرات ناشی از افزایش قیمت‌های کلیدی باید جوانب احتیاط را بیش از هر زمان دیگری مدنظر قرار داد. به عبارتی در محاسبات تورم ناشی از افزایش قیمت بنزین، باید تورم ناشی از هزینه‌های غیرمستقیم و انتظارات تورمی هم لحاظ و بررسی شود که در شرایطی که به دلیل سیاست‌های اشتباه دولت، بخشی از جمعیت کشور زیر خط فقر قرار گرفته‌اند، آیا تحمل چنین فشاری برای خانوارها امکان‌پذیر است یا خیر. در شرایطی که نرخ تورم منتهی به شهریور ۴۲.۷ درصد از طرف مرکز آمار اعلام شده، فشار مضاعف به خانوارهای ضعیف به اسم حمایت از اقشار کم‌درآمد تا چه اندازه قابل دفاع است. هرگونه افزایش قیمت بنزین به‌سرعت بر هزینه‌های حمل‌ونقل و متعاقبا کالاهای مصرفی اثر خواهد گذاشت. علاوه بر موارد ذکر‌شده، بی‌توجهی به تولید خودروهای بی‌کیفیت داخلی که در مقایسه با استانداردهای جهانی، میزان مصرف بنزین بالایی دارند (بر‌اساس گزارش وزارت نفت، متوسط مصرف خودروها در صد کیلومتر در جهان معادل ۵.۵ لیتر و در ایران ۱۰.۷ لیتر است) و همچنین ناوگان حمل‌ونقل ناکارآمد که امکان دسترسی راحت و ارزان را برای مردم فراهم نمی‌کند و نسبت‌دادن میزان مصرف بالای بنزین صرفا به مصرف‌کنندگان دهک‌های بالای درآمدی، تحلیلی ناقص و سطحی است.

نکته فراموش‌شده دیگر آن است که شرط موفقیت سیاست‌های قیمتی، امکان جایگزینی روش‌های پرمصرف با کم‌مصرف است و در صورت فقدان چنین جایگزینی، افزایش قیمت‌ها فقط به افزایش هزینه‌ها برای جامعه منجر خواهد شد.

رواج پدیده قیمت‌گذاری دلخواه

مسئله مهم بعدی که در اقتصاد ایران اتفاق می‌افتد و کمتر به آن توجه می‌شود، پدیده قیمت‌گذاری دلخواه در غیاب نهادهای کارآمد تنظیم‌گر بازار است؛ بنابراین هرگونه دستکاری قیمتی، پدیده قیمت‌گذاری دلخواه را بین عرضه‌کنندگان کالاها و خدمات رواج می‌دهد. پدیده‌ای که درباره نرخ ارز هم شاهد آن بودیم و قیمت‌ها در برخی از اقلام کالایی چندین مرحله افزایش یافت.

تجربه هدفمندسازی یارانه بازبینی شود

بحث دیگر بهره‌نگرفتن از نتایج تجربه اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها در سال‌های اخیر است. انتظار می‌رود زمانی که یک تجربه نزدیک در این زمینه وجود دارد، ابتدا نتایج و پیامدهای آن بررسی شود و در صورت توافق بر موفقیت آن با توجه به نتایج حاصل‌شده، افزایش قیمت حامل‌های انرژی در دستور کار قرار گیرد؛ اما چنانچه نتایج به‌دست‌آمده با آنچه وعده داده شده بود، فاصله معنادار داشت، دولت ملزم به ارائه تحلیل چرایی شکست چنین سیاستی است و تا پیش از ارائه دلایل شکست، اقدام مشابه در این زمینه نشانه بی‌تدبیری دولت به هدف کسب درآمد خواهد بود.

ناکامی دولت در شناسایی صحیح گروه‌های هدف

مروری اجمالی بر عملکرد قانون هدفمندی یارانه‌ها گویای آن است که طی سال‌های ۱۳۸۹ الی ۱۳۹۴، سهم مقرر در این قانون برای مصارف (۵۰ درصد برای کمک به خانوارها، ۳۰ درصد برای کمک به تولید و ۲۰ درصد برای جبران هزینه‌های دولت)، در هیچ‌یک از سال‌های اجرای قانون رعایت نشد. ناکامی دولت در شناسایی صحیح گروه‌های هدف موجب شد در این دوره حدود ۸۷ درصد از کل مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها برای کمک به خانواده‌ها مصرف شود و تنها حدود دو درصد از منابع به تولید اختصاص یابد. با توجه به اینکه مزیت نسبی تولیدات کشور بر پایه انرژی است، افزایش قیمت‌ها و عدم پرداخت سهم تولید، تولیدکننده را با تنگنایی جدی مواجه کرد. طبق آمارهای ترازنامه انرژی، طی اجرای قانون هدفمندی، روند مصرف سرانه کل مصرف نهایی انرژی، روندی صعودی بوده؛ به‌طوری‌که در سال ۸۹ این شاخص معادل ۱۳.۹۴ بشکه معادل نفت خام بوده که در سال ۱۳۹۵ به ۱۴.۷۹ رسیده است. شدت مصرف انرژی نیز از ۰.۱۷ بشکه معادل نفت خام در سال ۸۹ به ۰.۱۸ در سال ۹۵ رسیده است. در بخش تولیدات صنعتی نیز افزایش قیمت‌ها به اصلاح ساختار تولید نینجامید؛ به‌طوری‌که بر اساس آمارهای مرکز آمار ایران، سرانه مصرف انرژی در کارگاه‌های صنعتی ۱۰ نفر کارکن و بیشتر، روند صعودی داشته و از ۱۳ هزار و ۸۰۸ بشکه معادل نفت خام در سال ۸۹ به ۱۹ هزار و ۴۶۲ در سال ۹۵ افزایش نشان داده است. این افزایش در حالی است که بر اساس آمارهای حساب‌های ملی بانک مرکزی، روند رشد تولید بخش صنعت در این دوره در بیشتر سال‌ها کاهشی و حتی منفی بوده است. این روند نشان می‌دهد که در غیاب بسترسازی‌های لازم و ارائه یک برنامه عملیاتی و زمان‌بندی‌شده برای کمک به تولید در جهت به‌روزرسانی تجهیزات و تکنولوژی‌های صنعتی، بخش‌ صنعت قادر به به‌کارگیری تکنولوژی‌های با مصرف کم انرژی همگام با افزایش قیمت‌‌ها نیست. جایگزین‌کردن ماشین‌آلات و تجهیزات در واحدهای تولیدی، زمان‌بر و سرمایه‌بر است و با صدور فرمان قیمتی، نمی‌توان انتظار بهبود عملکرد در مصرف انرژی را داشت. درخصوص بنزین نیز با وجود جهش قیمت، شاهد رشد مصرف بوده‌ایم و فرضیه افزایش قیمت منجر به کاهش مصرف می‌شود، رد می‌شود. مشکل آلودگی هوا نیز همچنان به قوت خود باقی است. اجرای سیاست هدفمندی بدون فراهم‌کردن پیش‌نیازها و رعایت الزامات آن، دستاوردهایی را که مورد انتظار بود در پی نداشت و اجرای مجدد آن با نام حذف یارانه‌های پنهان، صحت ادعای ترین کارل درباره دولت‌های نفتی را برایمان روشن‌تر می‌کند و می‌توان این‌گونه نتیجه‌گیری کرد که در شرایط کنونی اجرای چنین سیاستی نه به‌خاطر جلوگیری از تضییع حق خانوارهای کم‌درآمد که برای دستیابی دولت به منابع درآمدی سریع برای پوشش کسری بودجه و جبران عدم دسترسی به منابع ارزی حاصل از فروش نفت است. بنابراین پیشنهاد می‌شود دولت به‌جای اجرای سیاستی که معیشت خانوارها را متأثر می‌کند، به دنبال راهکارهای دیگری برای کسب درآمد در شرایط خطیر فعلی باشد.

تا زمانی که کنترل پیشگیرانه از رویه‌های فسادآلود در دستور کار دولتمردان قرار نگیرد، عطش بی‌پایان دولت برای کسب درآمد از طریق دست‌کاری‌های قیمتی پایان نخواهد داشت. بنابراین ابتدا باید عزمی جدی برای کنترل فساد در دستور کار حاکمیت باشد. شوک‌های قیمتی یکی از کانون‌های فساد و ایجاد نابرابری در هر اقتصادی به شمار می‌روند و گروه‌های ذی‌نفع، دولت را در این مسیر همراهی می‌کنند.

در کنار مبارزه اصولی با فساد، حرکت به سمت مالیات بر عایدی سرمایه و اهتمام بر اخذ کارآمد مالیات بر ثروت، می‌تواند بخشی از نیاز درآمدی دولت را رفع کند. متأسفانه در کشور ما فعالیت‌هایی که به طور شفاف عمل می‌کنند مانند فعالیت‌های تولیدی، بیشتر مورد اصابت مالیات هستند، اما فعالیت‌هایی نظیر دلالی و فعالیت‌های سوداگرانه از نگاه نظام مالیاتی مغفولند. مالیات بر عایدی سرمایه علاوه‌بر اینکه درآمدهای مالیاتی دولت را افزایش می‌دهد، سیستم پاداش‌دهی را نیز در جهت فعالیت‌های مولد تقویت می‌کند. همچنین مالیات بر ثروت سهم اندکی از درآمد مالیاتی دولت را شامل می‌شود که با برنامه‌ریزی‌های دقیق می‌تواند درآمدهای مالیاتی دولت را افزایش دهد. از سوی دیگر چنانچه دولت به دنبال رفع نابرابری‌هاست، مالیات بر ثروت همان‌طور که توماس پیکتی به آن اشاره می‌کند، یکی از روش‌های مطلوب است.

راهکار اساسی دیگر، بازنگری در هزینه‌های دولت و کاهش هزینه‌های غیرضرور است. دولت می‌تواند با یک بازنگری اصولی در هزینه‌های خود، بخشی از منابع مورد نیازش را آزاد کند. همچنین بازآرایی جدی ساختار هزینه‌های شرکت‌های دولتی که کنترل و نظارتی نیز بر آنها وجود ندارد و تناسبی بین بازدهی و هزینه‌هایشان نیست، می‌تواند راهکار دیگر پیش‌روی دولت برای آزادسازی منابع باشد.

بحث بعدی نظارت دقیق بر توزیع دلارهای محدود برای واردات است. در شرایط فعلی که دولت با محدودیت منابع مواجه است، به لزوم باید از واردات کالاهای غیرضرور جلوگیری به عمل آورد و در برابر چانه‌زنی‌های گروه‌های قدرت مقاومت کرد.

راهکارهای غیرقیمتی در زمینه اصلاح مصرف انرژی نیز نسبت به دست‌کاری قیمتی در شرایط اقتصادی فعلی، در اولویت است. قانون مدیریت کارایی انرژی می‌تواند در این زمینه راهگشا باشد. روش‌های غیرقیمتی اصلاح مصرف انرژی، هم اشتغال‌زا هستند و هم به حفظ محیط زیست کمک می‌کنند و هم به واسطه کاهش مصرف، هزینه‌های دولت را کاهش می‌دهند.

در پایان تأکید بر این نکته ضروری است که در شرایط فعلی اعمال هرگونه سیاستی که شرایط را برای قشر محروم جامعه وخیم‌تر کند، می‌تواند به گسست بیشتر بین جامعه و دولت بینجامد و عدم اعتماد جامعه را به سیاست‌گذاران افزایش دهد. در شرایط ایجاد عدم اعتماد، مردم در اجرای سیاست‌ها با دولت همراهی لازم را نمی‌کنند و از اثرگذاری سیاست‌ها کاسته می‌شود.

*کارشناس ارشد اقتصادی